Im letzten Text (Schwarz/Gelb-Kritik-Kritik) ging es um die Feststellung, dass die aktuelle Bundesregierung eine äußerst demokratische Veranstaltung ist. Das für diese Aussage ausschlaggebende Phänomen ist die enge Verknüpfung zweier im politischen Tagesgeschäft eigentlich streng getrennter und sich widersprechender Verfahrenslogiken: 1. Legitimationserzeugung, 2. Entscheidungsfindung.

Derartige Momente sind selten. Das letzte Mal, dass eine Regierung derart öffentlich Perspektiven präsentiert und Alternativen diskutiert hat war, meiner Ansicht nach, vor der Entscheidung zur Teilnahme am aktuellen Afghanistan-Krieg. Dies wurde sogar so weit getrieben, dass die „Fraktionsdisziplin“ ausgesetzt wurde. (Aber wie grotesk wäre es auch anders…)

Beim Blick auf Schwarz/Gelb stellt sich die Frage: Warum wird die Atompolitik, Gesundheitspolitik, Familienpolitik, Verteidigungspolitik, … so öffentlich und vor allem so lange diskutiert? Warum greifen nicht die üblichen Mechanismen Ausschussarbeit, formale Debatte, Abstimmung (mit „Fraktionsdisziplin“)? Warum ist die Regierung daran interessiert die Konflikte in die politische Peripherie zu tragen und sie lange zu führen? Antwort: Weil sie sich für die politische Entscheidung der Themen nicht ausreichend legitimiert fühlt und Ärger (Protest, Verfassungsgericht) im Nachhinein befürchtet.

In der Politik geht es um zwei Sachen: Köpfe und Konzepte, Personen und Themen. Angela Merkel hat in ihren letzten Wahlkämpfen allerdings zwei Sachen gelernt. Vor der Wahl Personen (Paul Kirchhof) und Themen (Mehrwertsteuererhöhung) zu präsentieren zahlt sich (für sie) nicht aus. So führte die CDU 2009 einen inhaltsleeren Wahlkampf, sie überließ ihre Schwarz/Gelbe-Machtübernahme der leicht schiefen Wahlmathematik und diskutierte die Ämterverteilung kaum vor der Verhandlung des Koalitionsvertrages.

Dadurch wurde zwar das Parlament (trotz FDP-Höhenflug) zu ihren Gunsten voll. Doch inhaltlich befand sie sich in einem luftleeren Raum. Es ist an dieser Stelle notwendig, sich die Funktion der Wahl aus Perspektive der Politik zu verdeutlichen. (Nur für das Publikum geht es tatsächlich um Personen. Einer Regierung ist es relativ egal, ob vor einer Abstimmung Fraktionsmitglied Schmidt oder Meier auf Linie gebracht werden muss.) Politik ist eine Angelegenheit, die hauptsächlich in ihrem eigenen Saft schmort. Der Bundestag ist ein Raumschiff und für die Abgeordneten gibt es nur zwei Wege, etwas über ihre Klientel zu erfahren: Den Mikrokosmos des eigenen Wahlkreises und die Zuarbeiten der wissenschaftlichen Dienste/Massenmedien – beides durch Lobbyismus verfärbt. Um sich zu erden und die politischen Instrumente zu eichen ist die Politik darauf angewiesen, in regelmäßigen Abständen Innezuhalten und sich dem „Volkswillen“ unterzuordnen. Jede Partei bringt nach bestem Bemühen zurechenbare, unterscheidbare Themen und Personen in Stellung und hofft auf möglichst großen Erfolg. Wie viel blanke Hoffnung bei Wahlen im Spiel ist, sieht man an der Emotionalität eines Wahlabends. Es geht um alles, die Gegner sind stark, die Prognosen recht unnütz (siehe „Demoskopie-Desaster“ 2005 das einen Bundeskanzler um den Verstand brachte).

Wer aber den Zuschlag bekommt, kann sich auf die Fahnen schreiben, legitimiert zu sein. Welche konkreten Probleme auch aufkommen, die generelle Richtung wurde vom Wähler abgesegnet. Eine legitimierte Regierung muss sich nicht mit der Frage beschäftigen, wie sie ihre Entscheidungen durchsetzt, weil dieses Problem gar nicht existiert – es wurde bereits gelöst. Der Korridor des Möglichen wird vor der Wahl abgesteckt, durch die Wahl bestätigt und nach der Wahl entlang gegangen.

Diesen Moment der externen Rückversicherung grundlegender Leitlinien hat die aktuelle Regierung verpasst. Sie ist mit Nichts in die Wahl gegangen und muss jetzt damit leben, dass unangenehme Entscheidungen Widerstand und Protest hervorrufen. (Das ausgerechnet ein Werk wie das „Wachstumgsbeschleunigungsgesetzt“ als erstes verabschiedet wurde, zeugt von besonderer Brillanz der Verantwortlichen.) Die Regierung muss die Konflikte über Themen jetzt nachholen. Obwohl jetzt nicht die Zeit dafür ist und die Politik auch kaum in der Lage ist, Legitimationserzeugung und Sachentscheidung gleichzeitig durchzuführen. Das während Wahlkämpfen keine Politik stattfindet, ist nämlich kein Bug sondern ein Feature der Demokratie, damit nach der Wahl Politik gemacht werden kann, ohne gleichzeitig Wahlkampf machen zu müssen. Die Unterstützung für die Sachentscheidungen wurde ja schon erteilt.

Dass die Regierung gerade zutiefst bilderbuchdemokratisch agiert, weil sie den politischen Konflikt und die politische Entscheidungsfindung kombiniert, kann zwar als „schön“ bewertet werden, stellt sie aber vor kaum zu leistende Anforderungen. Legitimationserzeugung zielt auf Gewinnung von politischer Unterstützung, politisches Entscheiden ruft Enttäuschung hervor – dass kann man hintereinander erledigen (immer in der Hoffnung, das die Enttäuschung bis zur nächsten Wahl vergessen ist) aber nicht parallel.

Im letzten Text wurde gesagt: Die Regierung ist nicht per se schlecht (jedenfalls nicht, weil sie sich ernsthaft streitet) & Es ist möglich, dass in dieser Legislaturperiode viele wichtige Entscheidungen getroffen werden können (weil eben Lobbyismus diesmal nicht so einfach vom Publikum akzeptiert wird). Es kann aber, aus genannten Gründen, auch alles viel früher einfach vorbei sein. Vielleicht ist Angela Merkel ja an einem, zumindest kleinen, inhaltlichen Vermächtnis interessiert, die Chancen dafür stehen, meiner Meinung nach, nicht sooo schlecht…

(Bild: Doug Wheller)

Wenn wir uns in der Welt zurechtfinden wollen, gibt es gar nicht so viele gute Anhaltspunkte, die uns Orientierung bieten, wie man zuerst glaubt. Nichts ist so objektiv und abgesichert, dass man sich gefahrlos blindlinks darauf verlassen könnte. Dieses Problem kann man im Kleinen noch gut meistern. Bei anstehenden, etwas folgenreicheren Lebensentscheidungen verlässt man sich auf Ratgeber wie die eigenen Erfahrungen, Freunde, Zeitschriften oder teure Gutachter. Wenn’s schief geht ist eben ein entsprechender Teil des Jahreslohns weg…

Die Politik schlägt sich auf ganz anderen Ebenen mit dem Problem der Fehlbarkeit von Prognosen herum. Jede Entscheidung birgt Risiken und Gefahren. Nur dass das Risiko der 600 Parlamentarier in Berlin Gefahren mit gesellschaftsweiter Tragweite bedeutet. Eine kleine Gruppe entscheidet und ganze Völker sind betroffen.

Die Absicherung einer Entscheidung durch Berater und Freunde reicht da kaum. Aus unterschiedlichen Gründen zählen gerade in der Politik, in der mit Vertrauen, Zuversicht und Hoffnung geworben wird, nur Zahlen. Nicht nur in der Politik geht nichts über eine gute Kennziffer. Sie gibt Hoffnung, lässt staunen, erschüttert oder überrascht (Schade, dass dieser Text nicht online ist – ich verlinke ihn trotzdem). Viele Zahlen sind sinnlos, andere interessant.

Zahlen sind toll. Sie müssen nicht erklären wie sie zustande und wo sie herkommen, sie sind in einer Sekunde darstellbar, ermöglichen Vergleiche, lassen ihre Deutung offen, usw. Zahlen sind die ultimative Waffe, noch viel mehr als das Wort.

Eine zentrale politische Kennziffer, neben Arbeitslosenzahl, BIP und Leitzins, ist die Inflationsrate. Sie stellt, so wurde es in der Schule („Teuerungsrate“) gelehrt, dar, wie sich die Preise im Verlauf der Zeit verändern. Wenn sie nach oben geht, ist das nicht gut, wenn sie zu niedrig ist, wissen wir nicht was es bedeutet. Zuletzt haben wir gelernt, dass auch Deflation, also negative Inflation, irgendwie besorgniserregend ist.

Wir wissen kaum etwas über das Prinzip „Inflationsrate“. Weder wie sie errechnet wird, noch was sie politisch bedeutet oder was sie aussagt ist uns klar. Neben der Herstellung des Problembewusstseins daher hier zwei Lesetipps: 1. Ein kleiner (älterer) Hinweis zur „gefühlten Inflation“. Und 2. Ein nicht zu knapp verfasster Text zum Prinzip der Inflation, der eine Etage unterhalb des Zahlenwertes ansetzt und sich daher als besonders lehrreich auszeichnet.

Als wir letztens im kleinen Kreis über die Kennziffer „Inflationsrate“ nachgedacht haben, wurde schnell klar, dass sie eine, wie viele andere Kennziffern, dürftige Aussage ist. Der Warenkorb ist schön und gut, doch wollen wir wissen, was 1 Liter Benzin kostet? – Oder ist es nicht viel interessanter zu wissen, was es einen Privatmann kostet, sich auf eigene Faust 100 Kilometer fortzubewegen? Doch müsste man dann nicht auch die Steigerung der Effektivität der Automotoren, die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur, usw. mit einbeziehen? Oder: Wie viel Prozent meines Jahresgehalts kostet mich mein iPhone und wie hat sich dieser Wert verändert – in den letzten 5 Jahren. (Oh, es gab da noch gar kein iPhone.)

Eine Rechnung aufzustellen, deren wichtigstes Prinzip es ist, auf Zahlen reduzierbar zu sein, hat einen entscheidenden Nachteil: Sie ist unkontrolliert abgekoppelt von den wirklichen Umständen, über die sie Aussagen treffen soll. Warum werden sie dennoch benutzt? Wahrscheinlich, weil es wichtiger ist, die beste Möglichkeit der Orientierung zu nutzen, als gar keine. Das hat dann aber weniger mit Vernunft als mit Legitimation von politischen Entscheidungen zu tun.

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„Sie (die Verfahren der Rechtsanwendung) dienen mehr der Ableitung und Verkleinerung von Enttäuschungen, indem sie streitende Parteien mit Möglichkeiten legitimer, aber kanalisierter Aggressivität ausstatten und den Verlierer dann isolieren, sodass seine Enttäuschung folgenlos bleibt.” (Luhmann, „Legitimation durch Verfahren”, S. 237)

In Bezug auf die Stabilisierung sozialer Ordnung ist eine derartige Rechtsanwendung auf Basis legitimierter Verfahrensordnung und positiviertem Recht eine entscheidende sozialevolutionäre Errungenschaft.

Interessant ist allerdings, dass sie nicht immer funktioniert. Wenn man vom Zivilrecht absieht und Fälle beobachtet, in denen der Staat selbst eine der Streitparteien ist, erhält man ein anderes Bild. Beispielsweise wenn der Staat in Form der Polizei direkt in Todesfälle verwickelt ist und „deswegen” eher das Verfahren verändert wird, bzw. von vornherein andere Maßstäbe gelten.

In Europa können solche Fälle erwähnt werden, ohne dass es zu Konsequenzen kommt. Anders ist es in Amerika. In der Neujahresnacht wurde in Oakland ein 21jähriger in einer U-Bahn-Station von einem Polizisten, nachdem was man sieht, grundlos, erschossen. Der Rechtsstaat und seine Verfahren wirkten in der Hinsicht, dass nicht sofort ein Mob losbrach, um den Schuss des Polizisten zu rächen. Allerdings scheint das in Kraft getretene rechtsstaatliche Verfahren gerade nicht für Stabilität zu sorgen. Seit Neujahr erlebt die Stadt keine ruhige Nacht mehr. Irgendwie scheint ein Verfahren, in dem ermittelt und abgewogen wird, unnütz. Durch die zahlreichen Augenzeugen und vielen Handykamera-Aufnahmen aus allen Richtungen ist die Notwendigkeit einer Ermittlung kaum noch ersichtlich. Die Fragen, warum nicht direkt verhandelt wird, erscheint legitim.

Insgesamt ist zu beobachten, dass die Funktionen eines Verfahrens in solchen Fällen nicht greifen oder gar entgegengesetzt wirken. (Die polizeiliche/staatsanwaltschaftliche Ermittlung und Gerichtsverfahren habe ich im Folgenden zusammengenommen.) Die Laufzeit des Verfahrens kühlt keine Gemüter ab, sondern wirkt als Verschleppung eines feststehenden Urteils. Das Verfahren hält keine Kanäle für die Abarbeitung von Aggression vor, dadurch muss der öffentliche Raum stellvertretend herhalten. Auch die Isolation des Verlierers kann nicht funktionieren. Der eigentliche Konfliktgegner ist bereits tot, diejenigen, die sich an seiner Stelle fühlen, da sie ebenso leicht das Opfer hätten werden können, werden vom Verfahren jedoch schlicht ignoriert. Diese Gruppe, die jetzt durch Vandalismus auffällt, gehört nicht wirklich zu den vom Verfahren Ausgeschlossenen, kann den Ablauf des Verfahrens jedoch auch nicht einsehen. (siehe Luhmann, „Legitimation durch Verfahren”, S. 123) Vielleicht ist sogar zu erwarten, dass im kommenden Gerichtsverfahren, sofern eine Notwendigkeit ermittelt wird, alte Enttäuschung vergegenwärtigt werden und neue Enttäuschungen hinzukommen, für die dann gleiches gilt, wie beim aktuellen Ermittlungsverfahren. 

So universal eine Verfahrensordnung auch sein kann, nicht in allen Fällen hat die moderne Gesellschaft adäquate Wege gefunden, Enttäuschung auf stabilen Wegen abzubauen.

Die 1969 erschienene Monographie Legitimation durch Verfahren von Niklas Luhmann gehört zu den Werken deutschsprachiger Soziologie, die nicht ohne Grund als „Klassiker“ der soziologischen Disziplin angesehen werden
Das Buch gliedert sich in einen ersten Teil, der die theoretischen Grundlagen des Verfahrens darlegt, zwei anschließende Teile, die die vorgestellten Grundlagen am Beispiel von Gerichtsverfahren und politischen Verfahren anwenden und einen abschließenden Teil, der Folgerungen und Erweiterungen der vorgestellten Analysen enthält.
Gegen die in der Wissenschaftstradition erwartbaren Frage nach Wahrheit und Richtigkeit einer Entscheidung grenzt Luhmann seine Untersuchung von Verfahren ab, weil Wahrheit und Richtigkeit allein die Anerkennung der Entscheidung nicht garantieren können. Am Verfahren interessiert Luhmann vielmehr die latente Funktion der Legitimation einer Entscheidung. Um diese Umstellung der Analyse zu bewerkstelligen, reinterpretiert er den Begriff der Legitimität, wobei er von der motivierten Überzeugung des Einzelnen auf eine generalisierte Anerkennung einer Entscheidung umstellt. Zentral in der Argumentation ist, dass das Verfahren als soziales System die Komplexität einer entscheidungsbedürftigen Situation soweit reduziert, dass sie erstens entscheidbar ist und zweitens das Ergebnis von allen Betroffenen – unabhängig von ihrer psychischen Einstellung zur getroffenen Entscheidung – akzeptiert wird. Diese Doppelfunktion kann nur durch drei konkrete Bedingungen erfüllt werden: Das Verfahren muss erstens durch organisations- bzw. rechtsspezifische Normen und gesellschaftlich institutionalisierte Rollentrennung als besonderes Handlungssystem ausdifferenziert sein. Es muss zweitens eine gewisse Autonomie des Ablaufs erhalten, um eine eigene Geschichte zu entwickeln und es muss drittens komplex genug sein, um Konflikte zulassen zu können. Erst dann werden Betroffene motiviert, an eigenen sozialen Rollen mitzuwirken. Die Involviertheit in das Verfahren wird sie dazu veranlassen, Verhaltensalternativen aufzugeben. Durch diese Komplexitätsreduktion des Systems kann eine Entscheidung getroffen werden, die den Betroffenen psychische Anpassungsmöglichkeiten offen lassen, welche von der Gesellschaft nicht weiter beachtet werden müssen.
Luhmann präsentiert auf diese Weise eine soziologische Argumentation, die aufzeigt, dass sich das Entstehen und Akzeptieren von Entscheidungen gerade nicht auf individuelle Zustimmung verlassen kann, sondern dass die sozialen Mechanismen für die Akzeptanz von Entscheidungen verantwortlich sind. Obwohl das Buch bereits vor fast 30 erschienen ist, sorgt die funktionale Analyse Luhmanns durch die konktraintuitiven Einsichten nach wie vor für positive Irritationen.
Seit der „autopoietischen Wende“ der Systemtheorie, die mit dem Erscheinen von Soziale Systeme 1984 eingeleitet wurde, sind zwar Begriffe wie z.B. Rolle, System und Erwartung innerhalb des Aufbaus der Theorie mit anderen Stellenwerten und Funktionen besetzt worden, sodass die soziologische Systemtheorie insgesamt ein höheres Abstraktionsniveau erreichen konnte. Die Analyse des Verfahrens bleibt aber im Kern zeitlos und anschlussfähig, nicht zuletzt, weil die Theorie hier in einer direkten Sprache und klar gegliederten Zusammenhängen präsentiert wird.

Luhmann, Niklas 1969: Legitimation durch Verfahren. Frankfurt a.M.: Suhrkamp

€ 12,50 (ISBN 3518280430)