Über die Wohlfahrtskosten und -gewinne von Absicherungen

Ein Übermaß an Absicherungen – nicht nur gegen „Finanztsunamis“ – schmälert auf Dauer den Wohlstand, ließ Alan Greenspan, einstiger Vorsitzender der US-Notenbank Federal Reserve, am Mittwoch im Kommentar der Financial Times Deutschland verlauten. Dass sich prominente Wirtschaftswissenschaftler über eine zu hohe staatliche Regulierung der Märkte beklagen, wäre im Osten nichts Neues. Geht sein Plädoyer über die gebetsmühlenartige Bürokratiekritik liberaler Lager hinaus? Ja und Nein lässt sich antworten.

Hohe Kontrollkosten schützen nicht vor Kontrollverlust

Jedes Kind, das beim Spielen einmal eine Fensterscheibe zerbrochen hat, weiß um die nachfolgend hohen Kontrollkosten gegen den bösen Einzel(unglücks-)fall: Spielen ohne Aufsicht ist nach nur einem Fehltritt tabu! Die kriminalpräventive Konsequenz lautet: „Eltern haften für Ihre Kinder“. Im öffentlichen Raum stellt die Nulltoleranzpolitik eine unbeliebte erzieherische Maßnahme für den befürchteten Selbstverstärkungseffekt von Normabweichungen dar: Dass nämlich ein eingeschlagenes Fenster zur Verwahrlosung ganzer Straßen oder Stadtteile führen kann.

Über aggregierte Kriminalitätsraten mag man sich streiten. Im statistischen Vergleich werden Ereignisse wie Krisen, Kriege und Katastrophen eher als unwahrscheinlich prognostiziert. „Wer sich absichern will, muss einen Puffer ungenutzter Ressourcen aufbauen, die nicht zur Herstellung von Waren oder Dienstleistungen verwendet werden. Sie kommen nur dann zum Einsatz, wenn und falls der Krisenfall eintritt“, so Greenspan.

Krisenfälle stellen zu Englisch „hard cases“ dar. Der bekannte Zusatz lautet „hard cases make bad laws“. Diese Erfahrung machten Common Law Richter bereits Ende des 18. Jahrhunderts. Auch heute noch wird die normative Stilisierung von Verhaltenserwartungen am Einzelfall entschieden und daraus ableitend generalisiert. Positives Recht ist in westlichen Demokratien jedoch politisch entscheidbar und damit änderbar.

„Puffer zu finanzieren ist eine der wichtigsten Entscheidungen, die eine Gesellschaft treffen kann, sei es durch bewusste Politik oder standardmäßig“, schreibt der ehemalige Notenbank-Chef weiter. Das in den Massenmedien kommunizierte öffentlich-politische Interesse an bedrohlichen Konsequenzen der Zukunft – sei es wie derzeit an den Umschuldungskosten immenser Staatsdefizte, am Ausstieg aus der Kernenergie oder an der Vorsorge gegen EHEC-Bakterien – wird im demokratischen Machtmessen zwischen Regierung und Opposition regelmäßig Gegenstand politischer Entscheidungen: Entscheidungen, die nach kollektiver Verbindlichkeit suchen.

Wohlfahrtsstaaten tendieren zur Anspruchsinflation

Gerade politische Organisationen sind dabei einem hohen Druck durch die öffentliche Meinung ausgesetzt. Um Handlungs- und Konsensfähigkeit für die Lösung unlösbarer Probleme zu suggerieren, tendieren sie bei hoher Resonanzfähigkeit dazu, heute als Fehler beurteilte Entscheidungen morgen in programmierte Vorsicht umzubauen. Für die Umwelt des politischen Systems sowie insbesondere für die Betroffenen resultieren daraus jedoch weitere Risiken, die zwar eine Kontrollillusion mitführen – immerhin irgendwie entschieden zu haben – zugleich können sie aber auch die Risiken eines Kontrollverlusts verstärken: Die Risiken vergeblicher Regulationen, vertagter Anträge, zu niedrig gesetzter Richt- und Grenzwerte, undurchsichtiger Standards oder Siegel, der Zunahme von Eingriffsentscheidungen und damit verbundener Kosten, aber vor allem die Risiken der Nichtausnutzung von Chancen und Innovationen, wie sie auch Greenspan für die Volkswirtschaft(en) anmahnt. Ein prominent beklagter Fall hoher Kontrollkosten von bad laws sind all-urlaublich die Reisebestimmungen infolge von Terroranschlägen. Die kollektiven Sicherheitskosten und -gewinne übersteigen dabei nicht selten die individuellen Freiheitsrechte.

Unaufhaltsame Absicherungsspirale?

„Aber wenn Politiker sich entscheiden, ihr Volk vor jedem vorstellbaren Risiko zu schützen, sinkt mit hoher Gewissheit der Lebensstandard“, warnt Greenspan. Wieso ist dann der moderne Wohlfahrtsstaat noch nicht unter der Last seiner nimmersatten Bürger, ihrer Ansprüche und daraus verbundenen Schuldenlasten zerbrochen? Als eine Antwort bietet sich an: Weil er gleichzeitig und insbesondere in wirtschaftlichen Krisenzeiten auch Gefahren – wie strukturelle Arbeitslosigkeit und bestimmte Gesundheitsschäden – individualisiert und dabei in Risiken transformiert. Die Aktivierungsprogramme unter Altkanzler Gerhard Schröder sind ein Beispiel für die staatliche Entlastung von zu hohen Wohlfahrtskosten. Den Arbeitsverlust auf eigene Fehlentscheidungen zuzurechnen, fordert die Eigenverantwortung und damit auch die Eigenbeteiligung – die Investition in Bildung, Gesundheit und Altersvorsorge.

Greenspan klammert das private (wenn auch teils staatlich geförderte) Geschäft mit Absicherungen möglicher Risiken jedoch weitgehend aus und hinterlässt damit einen undifferenzierten Blick. Er blendet dabei aus, dass nicht alle Risiken immer zugleich politisch resonanzfähig sind. Gerade durch die politisch geframte Individualisierung bestimmter Risiken boomt das Absicherungsgeschäft in fast allen Branchen. Die dabei erwirtschafteten Mehrwerte tragen jedoch vermittelt durch die Einnahme diverser Steuern nicht unwesentlich zur staatlichen Wohlfahrtsmehrung bei – vielleicht derzeit in Deutschland mehr als in den USA, aber der politische Umverteilungsmechanismus läuft ähnlich. Das Geschäft reicht dabei von der Berufsunfähigkeit zum Zahnzusatz hin zu (Waren-)Kreditversicherungen. Selbst die hierzulande weitverbreiteste Haftpflichtversicherung – als Absicherung gegen die Gefahr, einen Verlust durch Dritte zu erleiden – wird zum eigenen Risiko, sich im Schadensfall nicht für eine derartige (oder für eine billigere oder umfangreichere) Police entschieden zu haben. Denn auch die beste Absicherung vermag die Unsicherheit der Zukunft nicht zu regulieren.

Vertrauensfrage: Welche Risiken lagert der Staat aus und welche nicht?

Mit steigender Wohlfahrt wächst das Vertrauen des Staates in die Mündigkeit seiner Bürger, ihnen weniger Entscheidungen abzunehmen und dagegen ihre Eigenverantwortung zu fördern. Wer ein bestimmtes Wohlstandsniveau genießt und beispielsweise nicht die Kosten einer kollektiven Gesundheitsvorsorge mittragen möchte, hat beispielsweise hierzulande die Wahl zwischen unterschiedlichen privaten Teil- und Vollversicherungen zu entscheiden. Aber wo Vertrauen in die Eigenverantwortung anderer fehlt, setzt die oben genannte Nulltoleranzpolitik ein. Greenspan’s doppeldeutiger Appell an den “Wohlstand der Nationen” beschreibt jedoch die Absicherungskosten von milliardenschweren bailouts zur Rettung maroder Banken als scheinbar unnötige wohlfahrtssenkende Absicherungskosten, weil andere Banken sich anschließend in Sicherheit wägen könnten, auch „gerettet“ zu werden. Wie Dirk Baecker herausgearbeitet hat, machen Banken ihr Geschäft jedoch nicht mit staatlichen Rettungsaussichten, sondern mit profitablen Risiken von Zahlungsversprechungen v.a. institutioneller Anleger und anderer Banken.

Es scheint als erhärte sich ein anfänglich vermuteter Motivverdacht, dass sich Greenspan’s Plädoyer gegen zu hohe wohlfahrtsmindernde Absicherungskosten für zu unwahrscheinliche Risiken indirekt auf die bereits wahrscheinlich steigenden Kreditkosten der Banken im Rahmen von Basel III beziehen. Benannt ist damit das Regelwerk, welches ab 2013 in Kraft tritt und insbesondere eine Erhöhung der Eigenkapitalquoten von Banken vorsieht – vornehmlich zur Absicherung von Kreditausfällen, welche 2008 die bisher größte Finanzkrise auslösten.

Vertrauensverlust durch zerbrochene “(Kredit-)Fenster”

Die Politik befürchtet noch mehr zerbrochene Fenster, nicht nur bei Lehmann Brothers & Co. und setzt deshalb auf eine Nulltoleranz gegenüber zu wenig und zu leichtsinniger Absicherung seitens der Banken. Das staatliche Vertrauen in das Risikomanagement von Banken ist erodiert, ihre ausreichende Eigenverantwortung in Frage gestellt. Wenn durch diese politisch induzierte Absicherung in Zukunft Finanzkrisen verhindert oder abgemildert werden könnten und damit weitere staatliche Absicherungskosten nun durch private Absicherungsleistungen seitens der Banken mitgetragen (und diese ebenso wahrscheinlich teilweise auch an den Kreditnehmer weitergegeben) werden, so müsste zumindest nicht nur nach soziologischer Rechnung am Ende ein positiver Saldo erzielt werden können.

(Bild: Inkflesh)

Bemerkenswert ist der Fall, weil Asse II in den 1960er und 1970er als “Testlabor” geplant und eingesetzt wurde: um Atomabfälle “versuchsweise endzulagern”, wie in einem Infokasten zu lesen ist, mit dem DER SPIEGEL seine Berichterstattung ergänzt. “Versuchsweise Endlagern”: dieser Begriff kennzeichnet wohl in kaum zu übertreffender Weise die paradoxe Situation, mit der sich nun Anlagenbetreiber und politische Regulierer konfrontiert sehen. Denn: wenn die Endlagerung ein Versuch bleibt, ist sie keine Endlagerung. Versuche, Tests, Experimente u.ä. führen bereits das mögliche Scheitern des begonnenen Vorgangs mit. Umso erstaunlicher erscheint es, dass man in Asse dennoch für die Ewigkeit geplant hat.

Abstrakter formuliert lässt sich die Situation dadurch kennzeichnen, dass die Lösung zum Problem geworden ist – und zwar die Lösung für ein Problem, das selbst einmal Lösung war: die Atomenergie.

Wie lässt sich nun das Problem fassen, mit dem wir es in Asse zu tun haben? Man ist geneigt, das Ganze als Umwelt- und Gesundheitsproblem aufzufassen – wie z.B. im Rahmen der “Remlinger Erklärung” von Ortsansässigen und Aktivisten, die sich gegen eine Flutung des Stollens wenden. Diese Flutung (ohne dann noch Zugriff auf den Müll zu haben) wurde zwischenzeitlich als neue Lösung angeboten, um der Lage Herr zu werden.

Man kann aber auch den Eindruck gewinnen, dass in Bezug auf Asse ganz andere Probleme verhandelt werden. Aufschluss gibt möglicherweise ein Vergleichsfall aus den USA von 1981, den Lee Clarke aus sozialwissenschaftlicher Perspektive untersucht hat (“Acceptable Risk“, University of California Press, 1989). Es handelt sich um einen Brand in einem Verwaltungsgebäude in Binghamton/ New York, im Zuge dessen das mehrstöckige Hochhaus und angrenzende Flächen mit dem Gift PCB kontaminiert wurden. Clarke beschreibt, dass sich in Anschluss an dieses Ereignis notwendigerweise Entscheidungsbedarfe ergeben haben, um Fragen zu klären wie “was ist genau passiert?”, “was wurde freigesetzt?”, “in welcher Dosis?”, “wer kümmert sich um die Opfer?”. Dazu muss man wissen, dass man zu diesem Zeitpunkt noch wenig Erfahrungen mit den gesundheitsgefährdenden Wirkungen von PCB hatte.

Es dauerte allerdings mehrere Monate, bis sich ein “action set” herauskristallisierte, das einen konkreten Aktionsplan vorlegte, wie z.B. die kontaminierten Personen zu behandeln seien. Zuvor war das ganze Setting durch konkurrierende Problemdefinitionen, konkurriende Lösungsangebote und nicht zuletzt durch konkurrierende Organisationen und Politikebenen gekennzeichnet – von Clarke in Anschluss an ein organisationssoziologisches Konzept als “garbage can” bezeichnet (vgl. Cohen u.a., “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly 17(1), 1972). Seine These ist, dass es so lange gedauert hat, bis man eine Lösung vorlegte, weil die Verantwortlichkeiten zwischen den Beteiligten nicht geklärt waren. Gerade politische Entscheidungsträger erwiesen sich als risikoavers in der Weise, als dass sie keine Verantwortung für eine Problembearbeitung übernehmen wollten, bei der unklar war, ob sie überhaupt dem Problem entsprach. “Ihr” eigentliches Problem sahen sie gleichwohl nicht so sehr darin, dass Menschen zu Schaden gekommen waren, sondern in der Möglichkeit, für die “falsche” Problemlösung zur Rechenschaft gezogen zu werden. Nicht zuletzt deswegen reagierte man allem in der Weise, das Ereignis möglichst genau zu untersuchen, um die Informationsgrundlage für “richtiges Entscheiden” auszuweiten. Zeitverluste waren die Folge. Oder eben Zeitgewinne – es kommt auf die Perspektive an.

In Bezug auf Asse scheint der Fall ähnlich gelagert zu sein. Zwar wurde im Zuge verstärkter Berichterstattung ein politischer Krisengipfel einberufen. Allerdings konnten sich die formal verantwortlichen Ressorts aus Niedersachsen und auf Bundesebene augenscheinlich nicht einigen, wie nun weiter zu verfahren sei. So wurde zunächst einmal eine Task-Force gegründet, die während des Sommers Vorschläge erarbeiten soll. Auf die “versuchsweise Problemlösung” darf man gespannt sein.

Luhmann, Niklas 2002: Die Politik der Gesellschaft. Franfurt am Main, S. 220-243.

Luhmann, Niklas 2004: Ökologische Kommunikation. Kann die moderne Gesellschaft sich auf ökologische Gefährdungen einstellen. 4. Auflage. Wiesbaden.

Die Milchindustrie stellt den größten Bereich in Deutschlands Ernährungsindustrie dar. Zudem hat Deutschland in der EU den höchsten Marktanteil. Auch wenn der Verbraucher den Milch-Streik bislang nur über die Massenmedien verspürt hat, so trifft er doch ins Herz einer Industrienation, die sich ihrer landwirtschaftlichen Wurzeln nicht entziehen kann. Die deutschen Milchbauern streiken und fordern von den Molkereien und Discountern einen höheren, „gerechteren“ Preis. Aufgrund der steigenden Energie-, Treibstoff- und Düngerpreise seien sie in ihrer Existenz bedroht. Sie beklagen, dass ihre wachsenden Produktionskosten nicht durch höhere Annahmepreise gedeckt würden. Um ihre Forderungen durchzusetzen, haben viele der bundesweit 100.000 Milchbauern ihre Lieferungen an die Molkereien eingestellt. Findet die nächste Tarifrunde nun zwischen Erzeugern, Molkereien und Einzelhandel im Kälberstall statt? Verbraucherminister Horst Seehofer mag die Einführung eines bilateralen Oligopols befürworten, doch das Kartellamt von diesem ersten politischen Hahnenschrei bereits geweckt worden.

Über den Acker gedacht

Die steigenden Kosten für Energie, Treibstoff und Dünger scheinen jedoch nur eine notwendige Bedingung für den Preisverfall zu sein. Volkswirtschaftlich gesprochen lassen sich die Statistiken des Milchindustrie-Verbandes (MIV) zunächst anhand des so genannten „Schweinezyklus“ interpretieren: Während im Vergleich zum Vorjahr das Angebot an Milchprodukten erhöht wurde, ist die Nachfrage (nicht zuletzt aufgrund der höheren Preise aus dem Vorjahr) zurückgegangen. Denn der Grundpreis der Bauern und der Preis im Einzelhandel resultieren u.a. aus den Berechnungen der vergangenen Berichtsperiode. Und neben den Bauern haben auch die deutschen Verbraucher mit steigenden Ausgaben zu kämpfen. Darin könnte auch ein Grund liegen, warum sich die Inflation bislang nicht in den verschiedenen Milchproduktpreisen widerspiegelt.

Für diesen doppelten Effekt lassen sich verschiedene Ursachen anführen: Das Überangebot an Milch in Deutschland ist teilweise auf internationale Faktoren zurückzuführen. Denn die steigende Nachfrage nach Milchprodukten in energiedurstigen Ländern wie China und Indien sowie die Ausfälle durch die Dürre in Australien, das bis zur Hälfte der Produktion ins Ausland exportiert, haben zu Knappheiten auf dem Weltmarkt und damit zu einem Anstieg der Milchpreise beigetragen. Während Australien 2007 die schlimmste Trockenheit seit Jahren erlebte, fielen auch Argentinien und Brasilien zunehmend als Milchlieferanten für den Weltmarkt aus. Beide Länder haben ihre Produktion umgestellt und verwenden den angebauten Mais und das Zuckerohr aufgrund der höheren Nachfrage für die Gewinnung von Bioenergie und weniger für Tierfutter. Die Vereinigten Staaten steigerten ihren Exportanteil an Magermilchpulver um knapp ein Viertel und lösten dadurch Neuseeland und Australien als Weltmarktführer ab. Als einer der größten Agrar-Exporteure haben die USA seit Jahrzehnten die Preise durch Überschussproduktion gedumpt. Der schwache Dollar hat gleichzeitig dazu beigetragen, dass viele Nachfrageländer wie Japan und Indien ihre Ware auf dem US-Markt bezogen und nicht mehr auf dem deutschen.

Schwappt die Milch über?

Die Milchproduktion in der EU wurde bis 2007 durch ein komplexes Geflecht von Preisstützungsinstrumenten, Exportsubventionen und Einfuhrbeschränkungen reguliert. Bis 2005 wurde zudem eine Milchprämie vergeben, indem die EU konstante Liefermengen bezuschusste. Daneben sanktionierte die so genannte Milchquote von 1984 die Überproduktion. Hatten diese Regelungen bislang die Milchpreise bei international hohen Schwankungen relativ stabil gehalten, so wurde in den vergangen Jahren aufgrund der steigenden Weltmarkt-Nachfrage die europäische Milchmarktordnung reformiert und liberalisiert. In den letzten drei Jahren wurde die Milchquote um 1,5% erhöht und soll bis 2015 ganz abgeschafft werden. Innerhalb der EU wird der Wettbewerbs- und Kostendruck durch die verstärkte Exportorientierung wachsen. Die betriebliche Konzentration nimmt gleichzeitig zu und korreliert mit einer Erhöhung der bäuerlichen Liefermenge. Dieser Strukturwandel schwächt jedoch die Verhandlungsposition kleinerer Betriebe. Die forcierte Milchproduktion und der vermehrte Viehbestand können bei geringem Personal nicht nur das Krankheitsrisiko der Kühe erhöhen, sondern auch das Risiko eines „versäuerten“ Milchpreises. Bei dieser Milchpolitik scheint es nur eine Frage der Zeit, wann das Milch-Dumping überschwappt. Könnte die Margarine-Industrie als Substitutionsbranche der lachende Dritte werden?

Kuhhandel mit der Zukunft: Zwischen Risiko und Gefahr

Unabhängig von den genannten Faktoren scheint der Preis-Mist aber auch „hofgemacht“ zu sein. Noch Mitte 2007 wurden drastische Preisanhebungen um bis zu 50 Prozent verkündet. Mit Blick auf höhere Gewinnaussichten für das kommende Jahr steigerten viele Milchbauern daraufhin die Investitionen in die eigene Produktion und erhöhten dadurch die Lieferungen an die Molkereien drastisch.

Wer ist nun der Ochse im Stall? Aus Sicht der Risikosoziologie ist diese Frage vom Beobachter und seiner jeweiligen Verwendung der Unterscheidung zwischen Risiko und Gefahr abhängig. Rechnet ein Beobachter einen Schaden extern zu, so bezeichnet er die Gefahrenseite und sieht sich selbst als Betroffener. Führt der Beobachter den Schaden auf seine eigenen Entscheidungen zurück, so zeigt er Risikobewusstsein. Während die streikenden Milchbauern den Schaden für die steigenden Kosten derzeit als Gefahr wahrnehmen, indem sie ihre Forderungen nach höheren Erzeugerpreisen an die Molkereien und Discounter stellen, rechnen die Molkereien vor allem auf den Weltmarkt zu und verweisen – nicht ohne Eigeninteresse – auf die kumulativen Effekte von vergangenen Entscheidungen und die Brüchigkeit von Kausalketten. Dabei gilt: Der Schaden und die Entscheidung sind sozial konstruiert, somit nicht nur beobachterabhängig, sondern auch zeitinstabil. Die Folge: Die Zurechnungen zwischen Betroffenen und Entscheidern werden diffus. Dass es für die Milchbauern vor einem Jahr als rational galt, die Milchproduktion anzukurbeln, stellt sich heute nicht mehr als Gewinnchance, sondern als Verlustrisiko dar. Die Zukunft ist und bleibt damit unsicher. Die höchste aller Bauernweisheiten in einer globalisierten Welt lautet folglich: Es gibt keine.

Als Entscheider könnten die Milchbauern das Risiko der Überschussproduktion des vergangenen Jahres reflektieren. Doch gegen sich selbst zieht man ungern ins Feld. Über die Markierung der Gefahrenseite lässt sich dagegen kollektiver Protest mobilisieren. Geteiltes Leid ist bekanntlich halbes Leid, weiß der  Bundesverband Deutscher Milchviehhalter (BDM). Der Protest besteht darin, solche Situationen abzulehnen, in denen man Opfer des riskanten Verhaltens anderer werden könnte – nämlich der Molkereien, der Discounter sowie der Nachfrager auf dem Weltmarkt. Auffällig dabei ist, dass es ihnen an differenzierten Lösungsvorschlägen fehlt, mit der sie ihre Kritik „füttern“ könnten. Die Verwendung einfacher Erklärungsmuster zeigt sich beispielsweise an den hilflosen Protestmitteln wie Blockaden und der Forderung einer subventionierten Preispolitik. Proteste problematisieren, dass man als Betroffener die möglichen Schäden von Entscheidungen anderer, die man eben nicht beeinflussen oder steuern kann, zu akzeptieren hat. Das Dilemma besteht darin, dass der Milchstreik das Grundprinzip, dass Entscheidungen unsicher sind, nicht beseitigen kann. Auch die Agrarwirtschaft wird sich trotz ihrer traditionellen Verankerung von ihrem Denken in Zyklen, Weisheiten und Planbarkeiten lösen müssen – ohne gleich die Forke ins Heu zu werfen bzw. die Zuwege zu Molkereien und nicht streikenden Kollegen zu versperren. Dies dürften auch die Bauern mit den dicksten Kartoffeln zu spüren bekommen.

Zum Weiterlesen

Luhmann, Niklas 1991: Soziologie des Risikos. Kapitel 1, 8 und 10. Berlin/New York, S. 9-40, 111-134, 201-215.