Langfassung eines Interviews in der FAZ vom 14.2.2025 – hier mit einigen Zuspitzungen, Pointierungen und mit einigen Fußnoten mit Literaturhinweisen.

Herr Kühl, Elon Musk und Donald Trump haben im großen Stil den Abbau von Bürokratie angekündigt. Und sie nehmen dafür die Kettensäge zur Hand. Werden sie damit Erfolg haben?

Da ist viel Symbolik dabei. Wenn Abbau von Bürokratie propagiert wird, werden sehr verschiedene Stoßrichtungen miteinander vermischt. Das Ziel einer Kampagne kann sein, Staatsaufgaben zu reduzieren, die Staatsquote zu senken. Das wird häufig unter dem Label Bürokratie gefasst, obwohl es dabei eigentlich nicht um Bürokratie im engeren Sinne geht. Das Ziel kann auch eine Entregulierung sein, also das Zurückstutzen staatlicher Vorschriften zum Beispiel im Bereich Umweltschutz, Menschenrechte oder Arbeitnehmerschutz. Und eine dritte Stoßrichtung ist Bürokratie-Abbau im engeren Sinne. Da geht es dann um die Steigerung der Effizienz und Schnelligkeit der öffentlichen Verwaltung.[1] Wenn man sich den Diskurs in den USA anschaut, dann geht es zu allererst darum, US-amerikanische Unternehmen von gesetzlichen Regulierungen zu befreien, sie gegen ausländische Konkurrenz zu schützen und stärker an staatlichen Fleischtöpfen profitieren zu lassen.[2] Meiner Vermutung nach sind alle Unternehmen von Musk – egal ob Tesla, Space X, Neuralink oder X – langfristig auf dem Weltmarkt nicht überlebensfähig. Musks einzige Chance besteht darin, seine wirtschaftlichen Interessen mit denen der politischen Spitze zu fusionieren. Ganz früher hätte Gerhard Schröder das als eine Entwicklung hin zum Staatsmonopolkapitalismus bezeichnet.[3]

Zwei Millionen Beschäftigte staatlicher Behörden haben per E-Mail ein Abfindungsangebot bekommen, wenn sie sofort kündigen. Dann bekämen sie noch ihr volles Gehalt bis Ende September. Sie müssten nur mit dem Wort „resign“ antworten.  Was halten Sie von einem solchen Vorgehen?

Mal unterstellt, es gebe tatsächlich zu viel Personal in der US-amerikanischen Verwaltung – ist ein solches Vorgehen dann geschickt? Die Frage stellt sich ganz ähnlich ja auch in Privatunternehmen, die schnell Personal abbauen wollen. Wir wissen recht gut, was im Falle von breit gestreuten Abfindungsangeboten passiert: Es gehen vor allem die Mitarbeiter, die sofort anderswo eine gut dotierte Stelle finden. Zum Beispiel die 35 Jahre alte IT-Spezialistin, die auf dem Arbeitsmarkt hervorragende Chancen hat. Und es bleiben tendenziell die, die man eher loswerden wollte. Breit gestreute Abfindungsangebote schwächen immer die Leistungsfähigkeit der ganzen Organisation. Diese gerät dann häufig nach zwei oder drei Monaten ins Schlingern und muss wieder Mitarbeiter rekrutieren, die in diesen kritischen Bereichen dringend benötigt werden. Deswegen sind solche breit gestreuten Abfindungsangebote per Massen-Mail zwar öffentlichkeitswirksam, aber organisational unklug.

In Amerika trifft der Feldzug gerade vor allem die Entwicklungsbehörde USAID. Laut Elon Musk ist die Behörde eine „Schlangengrube von linksradikalen Marxisten, die Amerika hassen“. Trump und Musk wollen die Behörde komplett schließen.

Man kann die Position vertreten, dass ein Staat überhaupt keine Entwicklungshilfe aufbringen sollte, weil sie wirkungslos, teilweise sogar kontraproduktiv ist. So mancher linksradikale Marxist vertritt eine solche Auffassung.[4] Aber ich vermute, dass die USA allein schon aus außenpolitischen Interessen darauf langfristig nicht verzichten wird. Wenn man die Entwicklungsbehörde jetzt schließt, müssen diese Aufgaben andere Stellen übernehmen – zum Beispiel im Außen- oder Verteidigungsministerium. Dann muss dort Personal aufgebaut werden. Letztlich führt das nur zu einer Verschiebung der Machtkompetenzen innerhalb der Verwaltung des Zentralstaates, aber es wird nicht dazu führen, dass am Ende Personal eingespart wird. Das einzige, was die Maßnahme erreichen wird, ist, dass Wissen und Kontakte der Verwaltung verloren gehen, die über Jahre mühsam aufgebaut wurden.

Elon Musk hat Unternehmen wie Tesla vom Start-up zum Unternehmen von Weltrang gemacht. Start-ups haben in jungen Jahren meist viel weniger Bürokratie als etablierte Großunternehmen, denen im Lauf der Jahre ihre frühere Agilität abhandenkommt. Prägt das womöglich auch den Blick von Elon Musk?

Unternehmen wandeln sich im Laufe ihrer Wachstumsgeschichte – das müssen sie auch. Start-ups können anders geführt werden als Großunternehmen.[5] Tesla ist heute ein hochbürokratisches Unternehmen – und das ist auch unvermeidbar. Es gibt gute Gründe nicht nur für staatliche Bürokratie, sondern auch für privatwirtschaftliche Unternehmen, bürokratische Prozesse zu etablieren. Jeder große Automobilkonzern, jedes Telekommunikationsunternehmen, jedes Call-Center braucht hochgradig standardisierte Prozesse. Auch bei Tesla ist in der Montage jeder Arbeitsschritt genau vorgegeben und die Mitarbeiter müssen sich strikt an die Vorschriften halten. Diese Standardisierung ermöglicht vielfach erst ein schnelles, berechenbares und effizientes Arbeiten. Wenn man sich den Formalisierungs- und Standardisierungsgrad anschaut, wirkt die von Musk so verabscheute US-amerikanische Entwicklungsagentur im Vergleich zu Tesla geradezu als agile Vorzeigeorganisation. Das liegt aber nicht daran, dass es sich bei der Agentur um eine Verwaltung handelt, sondern dass deren Zielsetzungen notgedrungen vager gehalten werden müssen und sich die Arbeit deswegen nicht in gleicher Form standardisieren lässt.

Das wird auch Elon Musk wissen.

Ja, er mag zwar hochgradig erratisch sein, aber ja nicht doof. Es geht ihm mit seiner Entbürokratisierungs-Rhetorik um etwas ganz anderes als die Effizienz der staatlichen Verwaltung. Um das zu verstehen, muss man bei der Betrachtung von der Ebene der Organisation auf die des Staates wechseln. Die Festlegung regelgebundener Verfahren ist eine Errungenschaft demokratischer Staaten. Sie sind das Gegenteil von Vetternwirtschaft und Nepotismus, wie wir sie von vormodernen Gesellschaften aber auch modernen Autokratien kennen.[6] Sicherlich – in demokratischen Staaten werden Gesetze häufig als einschränkend empfunden, sie schützen den Bürger aber auch gegen staatliche Willkür. Es mag schmerzhaft sein – aber wenn man „ja“ zum Rechtsstaat sagt, sagt man zwangsläufig auch „ja“ zur Bürokratie. So mancher Wirtschaftsliberale, der sich am Begriff der Disruption berauscht und von Elon Musk gemocht werden will, übersieht, dass der Rechtsstaat und die damit verbundene Bürokratie notwendige Säulen einer liberalen Staatstheorie sind.[7]

Aber zu viele Regeln können einen Betrieb, eine Verwaltung oder auch eine Armee auch lahmlegen …

Ja, das stimmt. Bürokratische Regeln haben ungewollte Nebenwirkungen, sie sind oft zu starr, um für jede Situation angemessen zu sein. Jede Organisation ist daher darauf angewiesen, dass ihre Mitglieder zum Wohle der Organisation – nicht zum Eigennutz – immer wieder kreativ von den Regeln abweichen und Anweisungen der Hierarchie auch mal ignorieren.

Der kleine Regelbruch macht eine Organisation also erst geschmeidig?

In der Organisationssoziologie nennt wir das „brauchbare Illegalität“.[8] Wer sich als Manager, Angestellter oder Arbeiter sklavisch an alle Gesetze und formalen Regeln hält, macht nur „Dienst nach Vorschrift“.  Wenn das alle machen würde, dann würde man einen Betrieb oder eine Verwaltung zum Erliegen bringen. Stellen sie sich nur vor, wenn sich in einer Organisation alle buchstabengetreu an die Arbeitsschutzgesetze, Arbeitszeitregeln, Verfahrensrichtlinien, Budgetvorschriften oder Dienstwege halten würden. Man kann dann die Organisation auch gleich schließen. Es gehört geradezu zur Professionalität eines jeden Organisationsmitglieds, ein Gespür dafür zu entwickeln, welche Regeln in welcher Situation strikt eingehalten werden müssen und bei welchen eine kreative Umgehung nötig ist. Man lernt diese Vorgehensweise ziemlich schnell von erfahrenen Kollegen, wenn sie einem schrittweise zeigen, „wie es richtig läuft“. Die kontrollierte Anwendung von brauchbarer Illegalität zeichnet ein gutes Organisationsmitglied aus.[9]

Was bedeutet das für Manager und Abteilungsleiter?

Es braucht an der Spitze der Organisation die Bereitschaft, Regelabweichungen der Untergebenen in gewissem Maße zu dulden. Wenn jeder noch so kleine Regelverstoß skandalisiert wird, halten sich Mitarbeiter im Zweifelsfall an die formalen Vorgaben, auch wenn das in einer Situation für die Organisation hochgradig schädlich ist. Wenn Regelverstöße ans Licht kommen, sollten sich die Chefs deswegen erstmal erkunden, aus welchem Grund jemand eine Regel nicht beachtet hat. Womöglich ist ja etwas an der Regel falsch.

Man könnte doch auch die Regeln verbessern …

Viele Regeln können aber in einer Organisation nicht ohne weiteres geändert werden. Häufig handelt es sich um Gesetze oder Verordnungen, manchmal um Vorgaben von abnehmenden Großunternehmen, manchmal auch um Anordnungen von Holdings oder Ministerien. Da haben Organisationen kaum eine Möglichkeit, diese Regeln kurzfristig zu ändern. Aber häufig macht sich die Organisationsspitze bei den Regeln, die sie sich selbst gibt, nicht die Mühe, diese zu entschlacken.[10]

Was können Manager und Behördenleiter noch tun, um ihre Organisationen vor einem Ersticken durch bürokratische Regeln zu bewahren?

Häufig bekommt die Organisationsspitze gar nicht mit, wie kreativ im Maschinenraum eine Regel ausgelegt wird.[11] Im Regelfall geht ja niemand zur Chefin und sagt ihr, welchen tollen Weg er gerade gefunden hat, um eine störende Regel zu umgehen. Die Spitze der Organisation kann dann die Illusion pflegen, dass das Regelwerk irgendwie schon passt. Die Kunst guten Managements besteht darin, eine Atmosphäre zu schaffen, in der Mitarbeiter über diese alltäglichen Regelabweichungen sprechen können, ohne Angst haben zu müssen, dass bei Bekanntwerden des Regelbruchs gleich die Regeln verfeinert und die Kontrollen verschärft werden.

Wie macht man das am besten?

Ein solcher Prozess ist anspruchsvoll. Man kann als Chef nicht einfach zu seinen Untergebenen sagen, von ihren alltäglichen Regelabweichungen zu berichten. Wenn beim Militär von der obersten Heeresleitung eine offizielle Veranstaltung zum Thema „Fehlerkultur“ angesetzt wird, kann man sicher sein, dass alle ihre Rolle als brave Soldaten spielen. In der Kaffeepause wird dann darüber gewitzelt, dass jeder, der offen anspricht, was Sache ist, vom militärischen Abschirmdienst abgeholt werden wird. Wenn Vorgesetzte sich für alltägliche Regelabweichungen interessieren, müssen sie über Bande spielen, zum Beispiel indem sie die Informationen durch unbeteiligte Dritte einholen und sich dann anonymisiert berichten lassen. Sie müssen dann auch mal bei einer Besprechung aus dem Raum gehen, um zu signalisieren, dass man bestimmte Informationen offiziell nicht zur Kenntnis nehmen, gleichzeitig aber den Untergebenen die Möglichkeit zum offenen Austausch geben will.

Was wäre schädlich?

Wenn sich die Spitze vor die Mitarbeiter stellt, mehr Mut, mehr Initiative einfordert und davon redet, man solle auch mal „out-of-the-box“ denken. Und wenn es dann jemand tut, gibt es einen auf den Deckel. Das klingt banal, findet aber häufiger statt, als man es sich vorstellt.

Ein Großteil der Bürokratie wird den Unternehmen aber auch von außen auferlegt. Warum haben alle das Gefühl, es wird immer schlimmer?

Eine Rolle bei der zunehmenden Bürokratie spielt sicher ein Phänomen, das bei einer Regulierung über mehrere Stufen bei jeder Instanz noch eine Schippe drauflegt. Wenn die EU eine Richtlinie verabschiedet, haben die Staaten oft große Freiheiten, wie sie diese genau umsetzen. Dann wird die europäische Regulierung erstmal auf Regierungsebene in ein verschärftes Gesetz umgesetzt. Dann kommt eine Verordnung des zuständigen Ministeriums, dass alles nochmal nachschärft. Und so geht es weiter, bis am Ende oft eine extrem rigide Durchführungsbestimmung dasteht, von der selbst die ursprünglichen Initiatoren in der Politik überrascht sind. In der Bürokratieforschung wird das als „Gold Plating“ bezeichnet. Genauso wie bei der Vergoldung eines Produktes immer wieder eine neue Goldschicht draufgelegt wird, legt jede Instanz auf eine von oben vorgegebene Regel eine weitere, striktere Regulierung drüber.[12]

Aber warum passiert das?

In Behörden und Unternehmen gibt es die nachvollziehbare Tendenz, auf der sicheren Seite sein zu wollen. Bevor die Organisationsspitze riskiert, gesagt zu bekommen, dass man ein Gesetz nicht korrekt umgesetzt hat, wählt man lieber die rigidere Auslegung. Viele Juristen in Unternehmen, Behörden, Schulen und Universitäten bestärken dabei die Organisationsspitze, zu einer strikten Auslegung zu greifen, und erkennen nicht, wie sehr sie dadurch die Handlungsräume einschränken. Man erkennt die exzellenten Juristen daran, dass sie nicht Fachleute für die strenge Regelauslegung sind, sondern Experten dafür, vorhandene Freiräume für die Organisation nutzbar zu machen. Aber solche Juristen sind selten und teuer.

Hilft womöglich aber eine gewisse bürokratiekritische Grundhaltung in Organisationen?

Entscheidungen in Organisationen bringen immer Risiken mit sich. Organisationen sollten deswegen der Versuchung widerstehen, nach jedem unglücklichen Vorfall automatisch die Regeln zu verschärfen. Wenn ein Unternehmen bei jedem Arbeitsunfall die Sicherheitsmaßnahmen erhöhen, kommt es dazu, dass es für alle nur denkbaren Fälle strikte Regeln gibt. Dann darf keine Glühbirne in zwei Metern Höhe ausgetauscht werden, ohne dass vorher zwei Mitarbeiter gerufen werden, um die Leiter festzuhalten. Das mag im Einzelfall zwar sinnvoll sein, aber das Problem ist: Je mehr Regeln man einführt, desto öfter müssen Mitarbeiter im Alltag aus Effizienzgründen davon abweichen. Die Abteilung für Arbeitssicherheit lebt dann in der trügerischen Hoffnung, dass der Schutz für die Arbeitnehmer gesteigert worden ist, dabei wurde nur die Verantwortung nach unten geschoben. Denn wenn was passiert, ist der Mitarbeiter selbst schuld, wenn er nicht alle Regeln der Arbeitssicherheit beachtet hat.

Welchen Tipp zum Bürokratieabbau können Sie geben?

Hören Sie nicht auf Leute, die einen Bürokratieabbau mit der Kettensäge versprechen. Das Zerstören ganzer Regelwerke sorgt in der Organisation für Verunsicherung und löst in vielen Fällen Chaos aus. Bei der Abschaffung jeder einzelnen Regel muss man prüfen, was passiert, wenn diese nicht mehr vorhanden ist. Der Abbau von bürokratischen Regeln ähnelt nicht dem Herumfuchteln mit der Kettensäge, sondern eher der genauen Arbeit mit der Laubsäge.

Stefan Kühl ist Professor für Organisationssoziologie an der Universität Bielefeld und arbeitet als Berater für Unternehmen, Verwaltungen und Ministerien. Zuletzt erschien von ihm „Brauchbare Illegalitäten. Vom Nutzen des Regelbruchs in Organisationen“ (Campus).

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[1] Für diese Unterscheidung von verschiedenen Stoßrichtungen der Bürokratie einschlägig Werner Jann: Bürokratieabbau – Über einige Missverständnisse der aktuellen Debatte. In: Wirtschaftsdienst 85 (2005), 10, S. 1–5.; ders.: Warum Bürokratieabbau so schwer ist. In: Berliner Republik (2007), 1, S. 45–56.; ders.: Bürokratieabbau: Und weig grüßt das Murmeltier. Für mehr Ehrlichkeit in der Bürokratiedebatte. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (2023), 56, S. 247–251. Die Unterscheidung dreier Stoßrichtungen findet sich prägnant nur in Werner Jann, Kai Wegrich: Wie bürokratisch ist Deutschland? Und warum? Generalisten und Spezialisten im Entbürokratisierungsspiel. In: dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management (2008), S. 49–72, hier S. 53.

[2] Siehe als theoretischen Ansatz für diese Erklärung den politökonomischen Ansatz der Regulierung, der davon ausgeht, dass Wirtschaftsunternehmen ein Interesse haben, Eintrittshürden für Konkurrenten hochzusetzen und sich vom Staat subventionieren zu lassen. Siehe dazu grundlegend Bernstein, Marver H. (1955): Regulating Business by Independent Commission. Princeton: Princeton University Press. Eine Weiterführung findet sich im Konzept der „agency capture“. Siehe dazu  Stigler, George (1971): The Theory of Regulation. In: Bell Journal of Economics and Management Science 1, S. 3–21. Als

[3] Zur frühen Auseinandersetzung zwischen Reformisten und Marxisten innerhalb der Jungsozialisten siehe Scholle, Thilo; Schwarz, Jan (2013): „Wessen Welt ist die Welt“. Geschichte der Jusos. Berlin: vorwärts buch. Relevant ist die Wahl von Gerhard Schröder, Vertreter des antirevisionistischen Göttinger Kreises, 1978 zum Juso-Bundesvorsitzenden.

[4]  Siehe dazu nur früh schon Richards, Lynn (1977): The Context of Foreign Aid: Modern Imperialism. In: Review of Radical Political Economics 9, S. 43–75.

[5] Siehe dazu Stefan Kühl: Jenseits der Face-to-Face-Organisation. Wachstumsprozesse in kapitalmarktorientierten Unternehmen. In: Zeitschrift für Soziologie 31 (2002), S. 186–210.

[6] Das ist das klassische Argument von Max Weber: Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen 1976, 552ff.

[7] Man könnte auch argumentieren, dass man mit dieser Position in der gegen den Obrigkeitsstaat gerichteten liberalen Kritik der Bürokratie des Vormärz von 1830 bis 1848 hängengeblieben ist. Siehe für den breiten Konsens der Bürokratiekritik  Robert Mohl: Ueber Bureaukratie. In: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 3 (1846), S. 330–364.; Friedrich Rohmer: Deutschlands alte und neue Bürokratie. München 1848. In der liberalen Staatstheorie setzte sich danach die Auffassung durch, dass Bürokratie und Demokratie miteinander vereinbar sind, ja Bürokratie eine Voraussetzung für Demokratie ist. Siehe einschlägig Baumgarten, Hermann (1894): Der deutsche Liberalismus. Eine Selbstkritik (1866). In: Hermann Baumgarten (Hg.): Historische und politische Aufsätze und Reden. Berlin, Boston: de Gruyter, S. 76–216. Die beste Darstellung der Ideengeschichte der Bürokratie in Deutschland ist immer noch Bernd Wunder: Geschichte der Bürokratie in Deutschland. Frankfurt a.M. 1986. Für eine Kurzfassung siehe ders.: Bürokratie: Die Geschichte eines Schlagwortes. In: Adrienne Windhoff-Héritier (Hrsg.): Verwaltung und ihre Umwelt. Festschrift für Thomas Ellwein. Opladen 1987, S. 277–301. Einschlägig ders.: ‚Verwaltung‘, ‚Bürokratie‘, ‚Selbstverwaltung‘, ‚Amt‘ und ‚Beamter‘ seit 1800. In: Otto Brunner, Werner Conze, Reinhart Koselleck (Hrsg.): Geschichtliche Grundbegriffe. Band 7. Stuttgart 1991, S. 69–96.

[8] Für die Wortschöpfung siehe Niklas Luhmann: Funktionen und Folgen formaler Organisation. Berlin 1964, S. 304.

[9] Ausführlich dazu Stefan Kühl: Brauchbare Illegalität. Vom Nutzen des Regelbruchs in Organisationen. Frankfurt a.M., New York 2020.

[10] Zur Unterscheidung von Legalität und Formalität Kühl, Stefan (2021): Violating “Laws of the State” and “Laws of the Organization”. In: Zeitschrift für Rechtssoziologie 41, S. 71–96.

[11] Und nicht nur dort… Das in seiner Prosa beeindruckende  Lied zum „Outside the Box – Denken“ ist „Loophole“ (2013) von Garfunkel and Oates über den kreativen Umgang mit evangelikalen Sexualitätsvorstellungen. In der Videovariante  https://www.youtube.com/watch?v=j8ZF_R_j0OY.

[12] Für den Fall der Wissenschaft sehr knapp Stefan Kühl: Kreativer Regelbruch. Die Selbstreproduktion von Bürokratie in der Wissenschaft – und wie damit umzugehen ist. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung (18.9.2024), N4.