von Stefan Kühl und Philipp Männle

Wenn man sich die Organisationshandbücher von Verwaltungen anschaut, dann scheinen diese einem simplen Schema zu folgen. Zu Beginn wird der von der Politik vorgegebene Zweck der jeweiligen Verwaltung dargestellt und das Regelwerk als Hilfsmittel zu deren Erreichung präsentiert. In dem häufig nur noch digital angelegten „Handbuch“ werden die Zuständigkeiten für die verschiedenen Aufgaben, die hierarchischen Entscheidungswege und die Anforderungen an das Personal spezifiziert, um den Zweck der Verwaltung gleichzeitig effizient und gesetzeskonform erfüllen zu können.[1]

Auch wenn man es beim ersten Blick in die Organisationshandbücher von Verwaltungen nicht immer sofort erkennt: Letztlich werden dabei mit den drei zentralen Organisationsmerkmalen – Zwecke, Hierarchien und Mitgliedschaften – Verwaltungen als ein Zweckgebilde konzipiert. Ein oberster Zweck einer Verwaltung wie beispielsweise das Erheben von Steuern, die Förderung der regionalen Wirtschaft oder die Verfolgung von Straftätern wird dabei in Unterzwecke und Unter-Unterzwecke zerlegt. Für deren Erreichung wird dann über das Organisationshandbuch jeweils ein Bereich, ein Dezernat oder ein Referat innerhalb der Verwaltung als zuständig erklärt und Regeln definiert, wie für die Positionen das geeignete Personal rekrutiert werden soll. In der Forschung wird diese Denkweise als zweckrationales Organisationsmodell bezeichnet.

Verwaltung als rationales Instrument der Politik – ein einfaches Bild

Aus dieser Perspektive ist der Verwaltungsapparat dafür zuständig, den von der Politik festgelegten Zweck zu verfolgen und Maßnahmen zur Erreichung dieses Zweckes zu implementieren. Eine Verwaltung arbeite, so die Konzeption, dabei immer auf der Basis des von einem Parlament, einer Regierung oder einem Diktator „bereits Entschiedenen“ (Hegel 1986, S. 457; siehe auch König 1997, S. 20). Mit der Formulierung der Politik selbst, so das Diktum, habe die Verwaltung nichts zu tun. Kurz: Die Aufgabe der Verwaltung bestehe darin, den politischen Willen mit einem gut geölten „Paragraphen-Automaten“ umzusetzen (Weber 1976, S. 826).[2]

Am Anfang der Arbeit einer Verwaltung müsse deswegen immer der von der Politik gesetzte Zweck stehen. Die Politik, so das simple Verständnis, reagiere bei der Formulierung dieser Zwecke auf „Inputs“ zum Beispiel durch Wählergruppen, Interessenverbände oder Lobbyorganisationen und setze diese dann in „Outputs“ in Form von Gesetzen, Verordnungen oder Förderprogramme um (siehe dazu Easton 1965). In diesem Verständnis hat sich die Verwaltung beispielsweise nicht selbst ausgesucht, ob sie durch Steuern finanzierte Zuschüsse an Studierende auszahlen möchte, sondern die Politik reagiert auf Forderungen nach einer größeren Chancengleichheit. Sie schafft daraufhin mit Ausbildungsgesetzen eine rechtliche Grundlage, auf deren Basis dann Ämter für Ausbildungsförderung eingereichte Anträge prüfen und Zahlungen veranlassen können.[3]

Diese Konzepte der Bestimmung von Zwecken, von Ober- und Unterzwecken, wird dann mit einem Modell von „Oben“ und „Unten“ kombiniert.[4] Die Vorstellung ist, das Verwaltungen nur mit der „untergeordneten Ausführung“ dessen befasst seien, was unter politischen Gesichtspunkten „höheren Orts“ schon entschieden worden sei (so die Darstellung von Luhmann 2010, S. 118). Dieses Verhältnis von „Oben“ und „Unten“ wiederholt sich innerhalb der Verwaltungsorganisation, in welcher dann ein Vorgesetzter Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen an Mitarbeiter weitergibt, die dann ihrerseits noch weiter nach unten delegieren.[5]

Wenn man dieses zweckrationale Verständnis von Verwaltungen zugrunde legt, dann sind Verwaltungsmitarbeiter lediglich willfährige Geschöpfe, um den Willen der Politik umzusetzen. Gute Beamte, so die Vorstellung, müssten in der Lage sein, sich flexibel auf unterschiedliche politische Herrscher einzustellen. Eine Juristin in einem Ministerium müsse abhängig von der politischen Vorgabe genauso einen Gesetzentwurf zur Förderung der Kohleindustrie schreiben wie einen zur höheren Besteuerung des Kohlendioxidausstoßes.[6] Sie stellen letztlich, so jedenfalls das zweckrationale Verständnis von Verwaltungen, nur über „Reglements“ und „Gehorsamsverhältnissen“ gesteuerte Rädchen in einer „lebendigen Maschine“ dar (Weber 1980, S. 835).[7] Der Erfolg einer Verwaltung hängt aus dieser Perspektive dann davon ab, dass für eine Stelle im Rahmen der durch die Zwecke vorgegebenen Hierarchie das beste „Rädchen“ – die beste Person – für die Erfüllung der Aufgabe gefunden wird.

Die Attraktivität eines zweckrationalen Verwaltungsverständnisses

Die Attraktivität dieses Modells ist, dass es mit den weit verbreiteten Vorstellungen der Verwaltung als Umsetzungsorgan der Politik vereinbar ist. Die Aufgabe der Verwaltung bestände, so die Vorstellung, nicht darin, ihre Zwecke zu definieren, sondern rechtmäßig korrekte, wirtschaftlich vertretbare und politische akzeptable Mittel zu deren Erreichung zu finden. Egal ob man es mit einer Monarchie, einer Autokratie oder einer Demokratie zu tun hat – die Verwaltung soll immer nur das Hilfsmittel der politischen Entscheider sein (Morstein Marx 1959, S. 48).

Die Aufgabe der Verwaltung beschränkt sich dabei darauf, sich eine „optimale Struktur“ zu geben, um die von der Politik vorgegebenen Ziele zu erreichen.[8] Verwaltungen müssten die Arbeitspakete, die zur Erreichung des Zwecks notwendig sind, möglichst überschneidungsfrei auf verschiedene Organisationseinheiten verteilen. Die Koordination müsste über eine möglichst schlanke Hierarchie innerhalb der Verwaltung sichergestellt werden. Dabei sei es wichtig, dass jeder Mitarbeiter, jede Mitarbeiterin jeweils nur eine Führungskraft hat. Die Zahl der unmittelbar Untergebenen dürfte nicht zu groß sein, damit sie deren Arbeit übersehen kann und für diese ansprechbar ist (so früh Gulick 1937; siehe auch Simon 1957, S. 192).

Wenn es gelingt, diese Prinzipien im Hinblick auf den vorgegebenen Zweck umzusetzen, dann seien, so die zweckrationale Vorstellung, bürokratisch organisierte Verwaltungen in ihrer Leistungsfähigkeit nicht zu schlagen. Die Verwaltung, so das Diktum Max Webers, sei die „an Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verläßlichkeit“ formal „rationalste Form der Herrschaftsausübung“. Keine andere Organisationsform sei für den politischen „Herrn“ so berechenbar, so überzeugend in der „universellen Anwendbarkeit auf alle Aufgaben“ und so vollkommen in der Fähigkeit, ein „Höchstmaß“ an Leistung zu erbringen (Weber 1980, S. 128).

Die Perspektivengleichheit von Management, Beratung und Wissenschaft

Bei dieser zweckrationalen Perspektive fällt der Blick von Verwaltungsfachkräften, Organisationsberatern und Wissenschaftlern zusammen (siehe dazu auch Christensen et al. 2020, 23ff.). Die Leitung einer Behörde kann mit Verweis auf den Zweck der Organisation ihre Optimierungsvorstellungen begründen. Gibt es organisatorische Einheiten in der Organisation, die nicht deutlich machen können, worin ihr Beitrag zur Erreichung des Oberzweckes besteht – weg damit. Existiert Personal, dessen Tätigkeiten sich nicht als Mittel zur Erreichung des Oberzweckes verstehen lassen – wegrationalisieren.[9]

Berater können diese zweckrationale Perspektive der Führung einer Verwaltung einfach übernehmen. Ihre Aufgabe besteht darin, der Behördenleitung auf der Basis einer möglichst vollständigen Sammlung von Informationen und einem sorgfältigen Abwägen von Alternativen geeignete Mittel zur Erreichung des Oberzweckes zu präsentieren. Dabei nutzen sie Managementmethoden, die gerade en vogue sind, um die geeigneten Mittel zur Zweckerreichung vorzuschlagen.

Wenn Wissenschaftler diese zweckrationale Perspektive übernehmen, dann haben sie in der Regel keine Kommunikationsprobleme mit Praktikern (siehe zur normativen Theorie der Verwaltung Bogumil et al. 2006, S. 11).[10] Aus ihrer Perspektive besteht ihre Aufgabe als Wissenschaftler darin, Verwaltungen dabei zu unterstützen, eine Strategie zu entwickeln, die zur Erreichung des von der Politik vorgegebenen „obersten Organisationszwecks“ am besten geeignet wäre (so zum Beispiel Ritz und Thom 2019, S. 105) und der Verwaltung zu zeigen, wie sie ihre Arbeit besser organisieren kann und welche Instrumente für die Optimierung der Arbeit sinnvoll sind (so besonders deutlich Hennis 1965, S. 429). Letztlich sollten Wissenschaftler als „Ingenieure“, „Architekten“, „Chirurgen“ oder „Klempner“ des Sozialen ihre wissenschaftlichen Erkenntnisse für die Praxis relevant werden lassen (siehe für einen Metapher-Überblick Jann 2025).

Häufig erkennt man dann gar nicht mehr, ob das aktuelle Organisationsmodell für eine Verwaltung von Führungskräften der Verwaltung, von Beratern der öffentlichen Hand oder von Verwaltungswissenschaftlern propagiert wird. Modelle wie “Evidence Based Policy Making”, “Good Governance”, “Better Regulation” oder “Impact Assessment” werden dann als wissenschaftlich abgesicherte Vorgehensweisen präsentiert, mit denen Führungkräfte mit Hilfe von Beratern ihre Verwaltung besser machen können. Bei Konzepten wie „Systemanalysen“, „Netzplantechniken“, „Delphi-Panels“, „Scenario-Techniken“ und „Simulationen“ weiß man häufig gar nicht, ob es sich um wissenschaftlich abgesicherte Methoden, Handwerkszeug von Beratern oder Verfahren der Verwaltung handeln soll (siehe kritisch dazu Jann 2006). 

Die Grenzen des zweckrationalen Organisationsmodells – die Beschreibung von Verwaltungen so wie sie sind

Das zweckrationale Modell der Verwaltung erscheint auf den ersten Blick plausibel. Dessen Charme ist, dass es schnell zu begreifen ist, einfach vermittelt werden kann und sich gut in der offiziellen Darstellung verwenden lässt. Auf den zweiten Blick wird jedoch deutlich, dass das Modell mit der Realität von Verwaltungen kaum etwas zu tun hat. Es handelt sich um eine stark idealisierte Vorstellung des Handelns, mit der man in der Verwaltungspraxis schnell an Grenzen stößt (für frühe umfassende Kritiken siehe nur Waldo 1948; Simon 1957; Wildavsky 1969, 1972, 1973).[11]

Schon beim Blick auf die Zwecke von Verwaltungen wird deutlich, dass diese meist nicht in einem rationalen Prozess von der Politik entwickelt werden. Häufig werden die Zwecke maßgeblich von den Verwaltungen selbst formuliert und dann von der Politik nur abgenickt. Aber auch dabei handelt es sich nicht um einen rationalen Prozess, sondern sie mendeln sich mit der Zeit heraus. Oft sind die Ziele nicht klar, man hat keine Vorstellung davon, wie man zu bestimmten Zielen gelangen kann und Teilnehmer am Entscheidungsprozess kommen und gehen (March und Olsen 1976, S. 6). Die Entscheidungsprozesse sind nicht eine rationale Auswahl zwischen Alternativen auf der Basis einer vorsichtigen Abwägung von Vor- und Nachteilen, sondern Kompromisse in häufig konfliktreichen Aushandlungsprozessen (in dem Sinne zum Beispiel Mayntz 1982, S. 75).[12] 

Auch die Vorstellung, dass Verwaltungen von der Politik hierarchisch gesteuert werden können, stößt an die Grenzen. Verwaltungen müssen sich zwar zumindest offiziell an Gesetze halten, aber sie haben bei der Implementation enorme Handlungsspielräume (so zusammenfassend Jann und Wegrich 2014, S. 99). Auch wenn Verwaltungen häufig gewählten politischen Vertretern gegenüber weisungsgebunden sind, haben sie doch vielfältige Möglichkeiten, diese Weisungen zu unterlaufen. Das beginnt bei den enormen Wissensvorsprüngen und Handlungspotentialen des Verwaltungsapparates gegenüber der Politik und reicht bis zur Unmöglichkeit, in hierarchisch geordneten Gefügen alles vorsehen, regeln und kontrollieren zu können (siehe dazu beispielsweise Evans und Hupe 2019, S. 1).[13]

Auch die Vorstellung, dass Positionen in der Verwaltung mit den Personen besetzt werden, die am besten geeignet sind, die Programme der Verwaltung umzusetzen, ist in vielen Fällen nur eine Wunschvorstellung. So spielen bei der Besetzung von Positionen politische Loyalitäten häufig eine wichtige Rolle, müssen interne Bewerber bevorzugt berücksichtigt werden oder Versorgungsposten für auszukühlende Politiker gefunden werden. Das heißt, in beide Richtungen sind Grenzen gesetzt: Setzt man auf hochqualifizierte, fachgeschulte Beamte, kann man diese nur schwerlich eingehen und steuern. Setzt man auf loyale Parteifunktionäre, nimmt man in Kauf, dass es diesen an Professionalität und adminstrativer Effektivität wie Effizienz bei der Umsetzung der politischen Vorgaben mangelt.

Man kann natürlich an einem Wunschbild einer an klar definierten Zwecken ausgerichteten, auf Wirksamkeit wie Effizienz getrimmten und mit den optimalen Personen besetzten Verwaltung festhalten und alle Abweichungen von diesem Idealmodell als Anlass für verstärkte Reformbemühungen – oder auch für das Intensivieren von Überwachungs- und Kontrollmechanismen – begreifen. Aber letztlich dient dies nur dazu, sich dagegen zu immunisieren, dass Verwaltungen nicht wie in den zweckrationalen Organisationsmodellen funktionieren können. Alles in allem ist die Welt der Organisationen leider nicht so einfach, wie es sich die Verfechter dieser zweckrationalen Modelle wünschen (Luhmann 2010, S. 121).

Literaturverzeichnis

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[1] Und nicht nur die Organisationshandbücher, sondern auch Lehrbücher für die Praxis folgen dem. Siehe beispielsweise: „Die Funktion der öffentlichen Verwaltung liegt primär in der Durch- bzw. Umsetzung jener kollektiv verbindlicher Entscheidungen, die im Rahmen der gesetzgebenden Gewalt … formuliert worden sind“ (Hopp und Göbel 2013, S. 3).

[2] Max Weber schreibt vom „Apparat der Bürokratie“ (Weber 1976, S. 826), vom „Rechtsautomat“ (Weber 1976, S. 507), vom „Automat … aus Paragraphen“ (Weber 1976, S. 565), vom „Paragraphen-Automat“. Siehe auch das Verständnis von Bürokratie als „paramilitärisches Exekutivorgan“ der Politik. Siehe Wunder 1987, S. 298.

[3] Zur Einordnung dieses Modells eines politisch-administrativen Systems siehe aufschlussreich Bogumil und Jann 2020, S. 8.

[4] Siehe dazu die Diskussion über „the hierarchy of ends“ bei Simon 1957, 73ff.

[5] Es scheint dabei zweitrangig, ob es sich um das hierarchische Verhältnis zwischen Behörden oder innerhalb einer Behörde handelt. Im einen Fall spricht eine übergeordnete Behörde – zum Beispiel ein Ministerium – einer nachgelagerten Behörde eine Anweisung aus und kann davon ausgehen, dass diese auch befolgt wird. Im anderen Fall weist eine Vorgesetzte – zum Beispiel eine Behördenleiterin – einen Abteilungsleiter an, einen Bescheid auszustellen und hat aufgrund ihrer hierarchischen Stellung gute Chancen, dass sich dieser zumindest offiziell danach richtet.

[6] Wenn Max Weber von einer „rein technischen Leitung des Staatsapparates“ durch die fachgeschulten Beamten spricht, ist genau das gemeint (Weber 1992, S. 21).

[7] In „Politik als Beruf“ schreibt Max Weber auch: „Um für den Führer als Apparat brauchbar zu sein, muß sie blind gehorchen, Maschine im amerikanischen Sinn sein“ (Weber 1992, S. 59).

[8] Die Vorstellung ist dabei, dass es allgemeingültige Prinzipien gibt, die auf jede Verwaltung passen (so Schimank 1994, S. 242). Gerade in der klassischen Betriebswirtschafts-, aber auch der klassischen Organisationslehre ist das vorfindbar (vgl. dazu Schreyögg und Koch 2020, S. 326). Ein solches Strukturverständnis verbindet sich in aller Regel mit einem zweckrationalen Organisationsmodell: Die Struktur, so der Gedanke, ist das Hilfsmittel, das Instrument der Rationalität – etwa im Hinblick auf effizientes Wirtschaften (im Unternehmen), effektives Unterrichten (in der Schule), gerechtfertigtes Urteilen (im Gericht) und so weiter. Die Organisation wird im Hinblick auf ihren Zweck strukturiert – also: „gebaut“.

[9] Die Rechnungshöfe in verschiedenen Staaten betonen deutlich, dass die Ausrichtung jeglichen Verwaltungshandelns nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu erfolgen und eine bestmögliche Nutzung der Ressourcen anzustreben ist. Die unterschiedliche Perspektive der Arbeitnehmervertreter äußert sich dann lediglich darin, dass sie die Oberzwecke – als Existenzsicherung für die Mitarbeiter – anders definieren und deswegen bei der Zerlegung in Unterzwecke zu anderen Resultaten kommen als das Management.

[10] Eine besondere Rolle hat aus dieser Perspektive die Principal-Agent-Theory eingenommen. Siehe dazu kompakt Bach 2019.

[11] Siehe für eine zusammenfassende Kritik auch Luhmann 2021, S. 17.

[12] Siehe auch in einer kompakten Zusammenfassung Jann 2009, S. 489.

[13] Schon Max Weber hat sich gefragt: „Wie kann, angesichts der steigenden Unentbehrlichkeit und der dadurch bedingten steigenden Machtstellung des uns hier interessierenden staatlichen Beamtentums, irgendwelche Gewähr dafür geboten werden, daß Mächte vorhanden sind, welche die ungeheute Übermacht dieser an Bedeutung stets wachsenden Schicht in Schranken halten und sie wirksam kontrollieren“ (Weber 1976, S. 836).