Von formalen Ruinen in öffentlichen Verwaltungen

So wie Unternehmen nach agilen Arbeitsweisen, einem Purpose oder dem richtigen Umgang mit der volatilen, unsicheren, komplexen und ambigen (kurz: VUCA-) Welt suchen, gibt es auch in öffentlichen Verwaltungen oder Ministerien den Druck, sich neuer Managementkonzepte oder Reformen zu bedienen. In den letzten Jahren werden insbesondere in Kommunalverwaltungen vermehrt agile Transformationsprozesse angestrebt – zumindest entsteht seitens der Wissenschaft das Interesse, Agilität in Verwaltungen zu untersuchen (exemplarisch siehe Altebockwinkel 2018; Barthel 2020a; Bartonitz et al. 2018; Grimmelikhuijsen et al. 2019; Steuck 2019). Tatsächlich aber gab es vor bereits 30 Jahren Reformierungsbedarfe in den öffentlichen Verwaltungen: Anfang der 1990er Jahre wurde ein deutschlandweiter Reformdiskurs zur Implementierung des Neuen Steuerungsmodells als die deutsche Variante des New Public Managements in Landes-, Kommunal- und Stadtverwaltungen geführt. Schon damals versuchte man, mithilfe des modernen Managementkonzepts eine betriebswirtschaftliche Verwaltungssteuerung zu forcieren (Barthel 2020b: 2–3) und sie so an das ökonomisierte Normativ des Organisationstypus Unternehmen anzunähern (Richter 2012: 96).

Interessanterweise pilgerten allerdings schon fünfzehn bis zwanzig Jahre zuvor (von etwa 1956 bis 1975) nicht nur zehntausende Führungskräfte wirtschaftlicher Unternehmen nach Bad Harzburg, um sich in dem gleichnamigen Modell Reinhard Höhns schulen zu lassen. Auch Verwaltungsangestellte befassten sich mit dem Harzburger Modell, dem damals dominanten Management-Ansatz im deutschsprachigen Raum. Das Führen nach Harzburger Art sollte in einem „Mitarbeiter-Verhältnis“ geschehen, das mithilfe des Grundprinzips der „Delegation von Verantwortung“ gewährleistet wird (Höhn 1961). Das bedeutet, dass Führungskräfte jegliche Verantwortung für die fachliche Aufgabenerledigung an die jeweils darunterliegende Hierarchieebene delegieren und nur noch für disziplinarische Führungsaufgaben zuständig sind – oder soziologisch gesprochen: Es wurde eine Unterscheidung zwischen hierarchischer und fachlicher Autorität eingeführt (Firkus 2021a; Kühl 2011: 77). Zu den disziplinarischen respektive hierarchischen Führungsaufgaben gehört etwa die Auswahl von geeignetem Personal, das Führen von Mitarbeiter*innengesprächen oder die stichprobenartige Kontrolle der delegierten Aufgaben (Höhn 1974: 10; Reber 1970: 635). Das damals traditionelle Hierarchie- und Führungsverständnis des männlichen Vorgesetzten, der autoritär über Untergebene führt, sollte so aufgegeben werden. Auf diese Weise – so zumindest die Idee – stehen die Angestellten nicht mehr in einem stark hierarchischen Untergebenen-Gefälle, sondern befinden sich in einem kollegialen Mitarbeiter*innen-Verhältnis (für einen Überblick des Modells in seiner Gänze siehe Höhn 1961, 1970; oder für eine kürzlich veröffentlichte Zusammenfassung der elementaren Bestandteile siehe Kühl 2021c). Sucht man nach Parallelen zwischen dem Harzburger Modell und aktuellen Managementtrends, findet man sie in bemerkenswerter Ausprägung in der stark durchformalisierten Holakratie (siehe hierzu Kühl 2021b).[1]

Die Implementierung des Harzburger Modells in die öffentliche Verwaltung

Da Organisationen vergessliche Gebilde sind (Brunsson & Olsen 1993: 41–43; Kühl, 2018: 18, 2021b), ist es nicht überraschend, wenn Mitarbeitende einer niedersächsischen Stadtverwaltung, in der 1980 mit einer „allgemeinen Führungsanweisung“ das Harzburger Modell eingeführt wurde, heutzutage nichts mehr davon wissen, geschweige denn den Namen des Managementkonzepts kennen – es sei denn, sie haben zu diesem Zeitpunkt bereits dort gearbeitet.

Die allgemeine Führungsanweisung ist ein wesentlicher Bestandteil des Modells und wird bei dessen Implementierung verbindlich für alle Organisationsmitglieder festgelegt (Höhn 1970: 19). In der Führungsanweisung sind alle vorgesehenen Regeln, Prinzipien, Grundsätze, Pflichten und Rechte der Organisationsmitglieder formal niedergeschrieben. Auf diese Weise soll ein einheitlicher Führungsstil ermöglicht und potenzielle Missverständnisse über Zuständigkeiten oder Verantwortlichkeiten verhindert werden. Durch die Erhebung der allgemeinen Führungsanweisung zur formalen Norm in der Organisation kann ein Verstoß gegen eine festgeschriebene Regel im Grenzfall auch zur Kündigung führen (Guserl 1972: 227; Guserl & Hofmann 1976: 42). Daher ist es umso erstaunlicher, dass die vor 40 Jahren implementierte allgemeine Führungsanweisung in der genannten Stadtverwaltung nach wie vor bei der Neueinstellung von Personal vorgelegt und unterschrieben werden muss. Bemerkenswert ist dabei, dass die Bezeichnung Harzburger Modell in dem Prozess völlig unerwähnt bleibt.[2] Formal gilt das Papier also weiterhin, die darin beschriebenen Regeln und Prinzipien finden hingegen nur differenziert Anwendung. Bedenkt man, dass eine Nicht-Einhaltung der Regeln zu negativen Konsequenzen führen könnte, stellt sich die Frage, wieso es die allgemeine Führungsanweisung noch gibt oder warum die in ihr enthaltenen – und inzwischen auch überholten Regeln – nicht aufgehoben wurden (zur Übernahme der Verwaltungsrolle von ihren Mitgliedern und der Verpflichtung auf Systemgrundlagen siehe Luhmann 1966a: 27). Während sich insbesondere profitorientierte Unternehmen nicht selten in einem Dauerzustand der Transformation befinden, erweckt diese Beobachtung den Eindruck, als lägen in Verwaltungen formale Ruinen aus einer Zeit von vor 40 Jahren begraben. Hinzu kommt, dass die Harzburger Grundsätze schon bei ihrer Einführung in der niedersächsischen Verwaltung nur differenziert beachtet und eingehalten wurden. Insbesondere den Führungskräften scheint es schwer gefallen zu sein, die von ihnen delegierte Verantwortung tatsächlich im „Verantwortungsbereich“ (Höhn 1961: 341) ihrer Mitarbeitenden zu belassen.[3]

Wie also lässt es sich erklären, dass – zumindest in diesem Fall – eine Verwaltung Reformen zwar aufwendig einführen lässt, sie im operativen Alltag aber nur bedingt Anwendung finden und fanden? Welcher Umstand macht es wahrscheinlicher, dass sich wirtschaftliche Unternehmen verstärkt nach möglichst progressiven Managementmoden umschauen? Und welche Organisationsstrukturen braucht es, damit Konzepte wie das Harzburger Modell erfolgreich implementiert werden können?

Ich sehe vor allem drei zusammenhängende Gründe, warum es in Verwaltungen schwieriger ist, Reformen durchzuführen und sie schließlich auch umzusetzen: Erstens unterscheiden sich Unternehmen und Verwaltungen in ihrer Umweltabhängigkeit und den daraus resultierenden Möglichkeiten, Unsicherheiten zu absorbieren. Eine zweite Differenzierung betrifft die Entscheidungsautonomie beider Organisationstypen. Der dritte und letzte Punkt bezieht sich auf die Verantwortlichkeiten selbiger. Während die ersten beiden Argumente vermutlich für die meisten Managementkonzepte zutreffen, gilt das dritte Argument insbesondere für das Harzburger Modell.

Möglichkeiten der Unsicherheitsabsorption

Managementkonzepte sollen das Handeln und Führen des Managements in Organisationen unterstützen und optimieren (Barthel 2020b: 5). Die Modelle versprechen glücklichere und motiviertere Mitglieder, sie propagieren eine Erhöhung der Anpassungs-, Leistungs- und Innovationsfähigkeit und sie prophezeien effizientere und kundenzentrierte Produktentwicklung, was bei einer korrekten Implementierung des Modells zu einer Gewinnmaximierung des Unternehmens führen muss.[4] Dabei fokussieren sie auf einzelne Schlüsselfaktoren – etwa die Führung im Mitarbeiterverhältnis oder die Trennung fachlicher und disziplinarischer Verantwortung –, die ihren Ansatz von anderen abheben soll (Barthel 2020b: 5; Kieser 1996: 23; Kühl, 2018: 3).

Neben ihrem Zweck, das Organisationshandeln auf eine Art und Weise zu optimieren und damit zwangsläufig effizienter zu machen, weisen sie unterschiedliche latente Funktionen auf (siehe hierzu auch Kieser 1996: 29–33; Nicolai & Simon 2001: 513–516). Zusätzlich zur Legimitation in der Innen- und Außendarstellung der Organisation sowie der Möglichkeit zur Selbstbeobachtung haben sie insbesondere die Funktion, Unsicherheiten zu absorbieren (Nicolai & Simon 2001: 513–515). Ein zentrales Merkmal des Organisationstypus Unternehmen ist dessen Unsicherheit, die daraus resultiert, dass Unternehmen allein für ihre Refinanzierung zuständig und davon abhängig sind, Profite zu erzielen (Kette 2012: S. 23, 31–32, 34). Das vorrangige Ziel von Unternehmen ist dementsprechend nichts Geringeres als die Sicherstellung ihres Überlebens.[5] Unternehmen sind weitgehend autonom in ihrer Entscheidung, wie sie ihre eigene Zahlungsfähigkeit kontinuierlich wiederherstellen (siehe unten). Ob die Umwelt die von ihnen erstellten Leistungen abnimmt, ist hier noch völlig ungewiss und erzeugt so eine starke Abhängigkeit. Dieses Abhängigkeitsverhältnis kann soweit führen, dass Unternehmen ihre Zwecke variabel den Umweltbedarfen anpassen oder sie weitere Zwecke hinzunehmen (natürlich nicht ohne weitreichende Konsequenzen) (Kette 2012: 28).[6] Der Zweck passt sich variabel dem an, was an Produkten und Leistungen gerade gefragt ist und für größtmöglichen Umsatz sorgt. Man denke hier etwa an die BMW AG, die sich zu Gründungszeiten der Produktion von Flugzeugmotoren gewidmet hat und heute einer der weltweit führenden Automobilhersteller ist. Oder an die Robert Bosch GmbH, die neben ihrer Funktion als Automobilzulieferer, auch die Zwecke verfolgt, Industrietechnik herzustellen sowie Haushaltsgeräte und Elektrowerkzeuge.

In jedem Falle löst das beschriebene, überaus ausgeprägte Abhängigkeitsverhältnis zur Umwelt ein kontinuierliches Unsicherheitsgefühl bei den profitorientierten Organisationen aus. In Zeiten von Unsicherheit reagieren Unternehmen mit der Imitation anderer Unternehmen hinsichtlich Geschäftsmodellen und organisationsstruktureller Aufstellung (DiMaggio & Brunsson 2009: 66–68; Kühl, 2018: 18). Und was machen andere Unternehmen aus organisationaler Sicht? Sie ändern respektive nutzen Managementmodelle, die gerade en vogue sind. Ein Kunstgriff von Organisationen ist es also, auch mithilfe von Managementkonzepten ihre Unsicherheit auf ein erträgliches Maß zu reduzieren. Die Modelle wirken beruhigend und unsicherheitsabsorbierend, da sie Rationalität suggerieren (Nicolai & Simon 2001: 515). Um den Organisationsmitgliedern die Gewissheit zu geben, auf dem richtigen Weg zu sein, reicht es zumeist aus, wenn die in den Konzepten verankerten Entscheidungsvorschläge vernünftig und logisch begründet erscheinen und wenn die vorgeschlagenen Lösungen brauchbar und sinnvoll wirken (Kühl 1997: 14; Luhmann 2018: 49–50).

Auch Verwaltungen sind „Systeme in einer Umwelt“ (Luhmann 1966a: 22). Diese Umwelt, in der sich Verwaltungen bewegen, unterscheidet sich in drei Sphären: „ (1) Das Publikum, dem die Verwaltung ‚dient‘; (2) die politischen Prozesse und ihre Organisationen (insbesondere Parteien), welche die Machtgrundlage und die Legitimität der verbindlichen Verwaltungsentscheidungen vorbereiten: und (3) die Sphäre der in der Verwaltung tätigen Mitglieder, ihre Interessen und Motivationsstrukturen“ (Luhmann 1966a: 22). Dieser Komplexität werden Verwaltungen Herr, indem sie das Recht zur Grundlage ihrer Autonomie und zur wesentlichen Komponente ihrer Systemstruktur macht: „Die Orientierung am Recht und die Berufung auf das Recht ermöglichen dem Verwaltungssystem einen relativ freien, unabhängigen Verkehr mit ihren je besonderen Umwelten“ (Luhmann 1966a: 24).

Wenn Verwaltungen als ein System der Entscheidungsfertigung begriffen werden (Luhmann 1966a: 29), ist das Recht ein Komplex aus Entscheidungsprämissen, die die Verbindlichkeit der Verwaltungsentscheidungen begründen (Luhmann 1966a: 34). Durch diese Rechtsorientierung wird die öffentliche Verwaltung dem Publikum, der Politik und ihrem Personal gegenüber autonom. Das unterscheidet sie insbesondere von wirtschaftlichen Unternehmen, die ihres Zwecks wegen von ihrer Umwelt getragen werden. Sie sind davon abhängig, dass ihre Umwelt ihre Leistungen schätzt und abnimmt. Die relative Unabhängigkeit der öffentlichen Verwaltung beruht auf der Rechtsform ihres Entscheiden, da rechtlich korrekte Entscheidungen von ihren Umwelten nicht angezweifelt werden können (Luhmann 1966a: 34). Selbst wenn sich Verwaltungen nicht in jeder ihrer Umweltbeziehungen ausschließlich auf das Recht oder juristische Entscheidungsprämissen verlassen werden, gibt es ihr eine „praktisch schwer angreifbare Operationsbasis“ (Luhmann 1966a: 34). Dabei verlassen sich Verwaltungen auf die allgemeine Anerkennung und Verbindlichkeit von juristischen Normen, die als „öffentliches Interesse“ oder „Gemeinwohl“ als Konsensfiktion ins Feld geführt werden und von den verschiedenen Umwelten einer Verwaltung nur bedingt überprüft werden können (Luhmann 1966a: 24, 2018: 52). Diese auf dem Recht basierenden Entscheidungsbeiträge der öffentlichen Verwaltung sind ihre Leistung, Unsicherheiten zu absorbieren. Die juristische Problembearbeitungstechnik (siehe unten) erlaubt es Verwaltungen, „Entscheidungen als richtig darzustellen, die aus Prämissen und Informationen gewonnen werden, welche mehr oder weniger unklar, unsicher oder umstritten waren“ (Luhmann 1966a: 57).

Zusammenfassend bedeutet das, dass Verwaltungen zwar auch von ihren Umwelten abhängen, sie aber über das Recht als wesentliches Strukturmerkmal verfügen, um Komplexität zu reduzieren und Unsicherheiten zu absorbieren. Im Gegensatz zu Unternehmen ist das Überleben von Verwaltungen nicht von ihren Umwelten abhängig, da sie nicht in einem wettbewerbsorientierten Markt agieren und sich nicht selbst refinanzieren müssen. Unternehmen stehen vor einer Wahl funktionaler Äquivalente, die sie nutzen können, um in der Unsicherheit handlungsfähig zu bleiben. Eines davon ist die Nutzung von Managementmoden.[7]

Entscheidungsheteronomie vs. Entscheidungsautonomie

Es mag seltsam klingen, aber wirtschaftliche Unternehmen sind trotz oder gerade wegen des Zwangs, wirtschaftlich agieren zu müssen, zwar stark abhängig von ihrer Umwelt, dafür aber sehr autonom in ihren Entscheidungen. Da sie selbst für ihre Refinanzierung zuständig sind und Entscheidungen nur ein Mittel zur Erreichung ihres Zwecks sind (Luhmann 1999: 172), haben sie die Autonomie darüber, wie sie mit ihrer beschränkten Ressource Geld umgehen und in welche Aktivitäten sie es investieren. Demgegenüber steht die stark ausgeprägte Entscheidungsheteronomie von öffentlichen Verwaltungen, die zwar in der Legitimierung ihrer Entscheidung von ihren Umwelten unabhängig sind, dafür aber an politische Entscheidungen über die Verteilung von Steuergeldern gebunden sind (Kette 2012: 27). Öffentliche Verwaltungen werden – wie Universitäten, Gerichte oder Schulen auch – „staatlich alimentiert“ (Kette 2012: 27) und können daher nicht frei darüber entscheiden, wofür sie die Ressourcen des Staates einsetzen. Hinzu kommt, dass Unternehmen in Konkurrenz zueinanderstehen und somit auf Innovationen angewiesen sind (Kette 2012: 28). Diesem Druck sind öffentliche Verwaltungen nicht ausgesetzt. Hier gibt es weniger Bedarf an agilen Produktentwicklungen oder kreativen Brainstorming-Sessions nach Design-Thinking-Ansätzen, die die Innovationsfreudigkeit und damit langfristig auch ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken könnten.

Das Harzburger Modell folgt zwar in vielen Teilen dem weberianischen Bürokratie-Verständnis der zweckrationalen Organisation und würde sich durch seine starke Durchformalisierung der Kommunikationswegeregelungen sogar für öffentliche Verwaltungen eignen (Kühl 2021c). Gänzlich ungeeignet erscheint es aber aufgrund seiner starken Programmierung auf Zwecke oder Ziele. Die Führungskräfte übertragen ihren Mitarbeitenden Ziele, Aufgaben und Kompetenzen, deren Erreichung, Erfüllung oder Ausführung komplett ihnen überlassen wird. Die Orientierung auf Zwecke bereiten der rechtlichen Durchformung öffentlicher Verwaltungen größte Schwierigkeiten, „weil der Zweck das Handeln typisch nicht eindeutig festlegt, sondern nur als Gesichtspunkt für den Vergleich und die Auswahl geeigneter Mittel fungiert; weil das Vorschreiben oder Verbieten von Zwecken also kein zuverlässiges Urteil über das Handeln verspricht“ (Luhmann 1966a: 38). Laut Alfred Walter gelte die starke Regelbindung als oberstes Primat der Verwaltungsmitglieder: Durch die korrekte Anwendung einer Regel legitimieren Verwaltungsangestellte ihr Handeln (2011: 74). Dazu zählen vor allem die Einhaltung der formal vorgeschriebenen Kommunikationswege und nicht die zufriedenstellende oder ökonomisch beste Lösung eines Problems, das Erreichen von Leistungszielen oder die eigene Potentialentwicklung (Walter 2011: 74). Die fehlerfreie Regelanwendung gilt als Qualitätsmerkmal für ein korrektes Verwaltungshandeln.

Sieht man von den zumeist zweckprogrammierten höheren Hierarchieebenen in Verwaltungen ab, werden Entscheidungen in Verwaltungen daher üblicherweise in konditionalen Wenn-Dann-Programmen getroffen, die sich an Gesetzen und rechtlichen Vorgaben orientieren. Bei Konditionalprogrammen sind Handlungen an Bedingungen geknüpft. Aus einer Ursache folgt eine Handlung oder Entscheidung: Wenn Tatbestand A eintritt, wird Entscheidung B getroffen (Luhmann 1966a: 36, 2018: 73–74). Verwaltungen sind zumeist konditionalprogrammiert, da eine politische und externe Kontrolle der Staatstätigkeiten aufgrund von Zweckprogrammen praktisch nicht erreichbar wäre (Luhmann 1966b: 88).[8] Die Umsetzung der Entscheidungen erfolgt dann gewöhnlich in der Form des Verfahrens, das heißt reglementiert, standardisiert, nachvollziehbar und wiederholbar (Richter 2012: 96). Diese Routineprogramme dienen dazu, Immunität gegenüber sich verändernden Umwelten zu erlangen (Kette 2012: 32–33). Eben diesen Umweltvarianzen müssen Unternehmen gegenüber offenbleiben, um nachhaltig profitabel zu sein.

Während das Überleben von Verwaltungen zwar weitgehend gesichert ist, sind sie in ihrer Entscheidungsfindung stärker an die ihnen von innen und außen auferlegten Regeln gebunden. Dem gegenüber stehen Unternehmen, deren Überleben von ihren Umwelten abhängt, sie dafür aber recht frei sind in der Mittelwahl zur Zweckerreichung. Dadurch müssen sie flexibler gegenüber den sich verändernden Umwelten bleiben. Diese Anpassungsbereitschaft von Unternehmen ist eine weitere Erklärung für ihre Anschlussfähigkeit von Reformen – insbesondere im Gegensatz zum Verwaltungskontext (Kette 2012: 34).

Unterschiedlich gelagerte Verantwortlichkeiten[9]

Das Grundprinzip des Harzburger Modells ist die Delegation von Verantwortung. Wie sich insbesondere in den letzten Jahren mit einer zunehmenden Übernahme des „Spotify-Modells“ oder anderer Matrix-Strukturen in Unternehmen und Startups zeigt, scheint zumindest die Idee, Verantwortung, Aufgaben und Kompetenzen von den Führungskräften wegzudelegieren bzw. an explizit dafür vorgesehene fachliche Führungskräfte zu übertragen, ein praktikabler Weg zu sein. Bei der Entwicklung und Herstellung eines oder mehrerer Produkte erscheint es erst einmal plausibel, die Verantwortung für das Produkt bei denjenigen Personen anzusiedeln, die sich fachlich damit auskennen. Prinzipiell gestaltet sich das Thema Verantwortlichkeiten in Unternehmen ohnehin etwas einfacher als in öffentlichen Verwaltungen, da sie die finanzielle Verantwortung, die sie tragen, nur für sich selbst tragen (Kette 2012: 26–28). Sie sind autonom in ihren Entscheidungen darüber, wem sie Verantwortungskompetenzen übertragen und wem nicht. Wenn Unternehmen unverantwortlich wirtschaften, hat das zwar negative Auswirkungen auf ihre Mitarbeitenden und bei einer Insolvenz im Zweifelsfall darüber hinaus auch auf die Kund*innen, aber in diesem Sinne nicht auf die Politik oder die Gesellschaft als ihre Umwelten.

In öffentlichen Verwaltungen ist das Thema der Verantwortung für das, was innerhalb der Organisation und an den Grenzen zu ihrer Umwelt geschieht, aus zwei Gründen anders gelagert. Erstens liegt die Entscheidungsverantwortung in Verwaltungen bei den dafür demokratisch gewählten Minister*innen, Bürgermeister*innen oder Dezernent*innen. Zumindest nach dem offiziellen Schaubild der Organisation stehen sie unter der ständigen Prüfung durch Politik und Gesellschaft und können für Erfolge wie auch Fehler gleichermaßen rechenschaftspflichtig gemacht werden (Luhmann 2018: 57). Auch bei einem Fehlverhalten ihrer Mitarbeitenden sind sie der Umwelt gegenüber nicht freigestellt, sondern werden von der Öffentlichkeit kritisiert (sofern sie davon erfährt). Wenn Führungskräfte einer Behörde oder gar ihre Spitze für die Fehler der ihr unterstehenden Hierarchieebenen verantwortlich gemacht werden können, sollte ihnen auch die Möglichkeit belassen werden – und das wäre nach Harzburger Prinzipien in jedem Falle unzulässig – in deren Delegationsbereiche einzugreifen. Im Harzburger Modell sind Rückdelegationen oder das Eingreifen in Delegationsbereiche nur dann erlaubt, wenn ein „außergewöhnlicher Fall“ eintritt (Höhn 1970: 16; Reber 1970: 635). Da es bei politischen Entscheidungen immer mindestens die Unterschrift der behördlichen Führungskräfte bedarf, hat man in einer rheinlandpfälzischen Kreisverwaltung entgegen der Konzeption des Modells alle Ereignisse mit politischem Bezug grundsätzlich als außergewöhnliche Fälle deklariert, wodurch sie dem Einflussbereich der Mitarbeitenden entzogen wurden und an die Behördenleitung rückdelegiert wurden (Henke 2013: 123).

Zweitens sind Verwaltungsangestellte per se durch die ausgeprägten konditionalen Routineprogramme von Verantwortung entlastet. Lediglich Entscheidungen, die konditionalprogrammiert gefällt wurden, sind nach rechtsstaatlicher Auffassung juridifizierbar, sie können also überprüft und gesetzlich rechtfertigt werden (Luhmann 1966b: 88; Mayntz 1985: 57). Folgen die Verwaltungsangestellten also den feststehenden Konditionalprogrammen, sind sie von der Verantwortung für die Folgen ihres Handelns entlastet. Aufgrund dieser Routineprogramme wird in Verwaltungen zumeist objektiv gehandelt: Das heißt, dass die zu treffenden Entscheidungen, von der Person, die entscheidet, unabhängig sind (Luhmann 1966b: 89). Die Persönlichkeit der entscheidenden Person als mitbestimmender Faktor wird so neutralisiert. Die Entscheidenden handeln nicht nach persönlichen Eigenschaften oder Vorlieben, sondern folgen „universellen Kriterien“, dem Recht, als ein Komplex vom Staat entschiedener Entscheidungsprämissen (Luhmann 1966a: 48). Die Verwaltung kann sich in ihren Entscheidungen auf das Recht verlassen, in heiklen Situationen ist der Rückzug darauf immer möglich und kaum angreifbar (Luhmann 1966a: 35). Hier Verantwortungen vor- oder zurückzudelegieren, wird dadurch schlichtweg hinfällig.

Fazit

Durch ihr Privileg, sich nicht um ihren Bestand oder ihre Existenz sorgen zu müssen, haben Verwaltungen einen geringeren Bedarf an Maßnahmen, die ihre Wettbewerbsfähigkeit oder ihre Refinanzierungsform verbessern. Wenn derartige Werkzeuge dennoch eingeführt werden, gibt es im operativen Alltag also erst einmal keinen Grund, die eigenen Arbeitsweisen zu verändern. Während das Treffen von Entscheidungen der Zweck von Verwaltungen ist, ist es in Unternehmen nur das Mittel zur Erreichung ihres Zwecks. Dadurch haben Entscheidungen und der Prozess dorthin in Verwaltungen einen anderen Stellenwert als in Unternehmen. Sie unterliegen rechtlichen Vorgaben und geregelten Verfahren, an denen sich Unternehmen zwar auch orientieren müssen, die dort aber weitaus flexibler und breiter ausgelegt werden können. Damit haben Unternehmen mehr Autonomien, ihre Strukturen anzupassen und zu verändern.

Der vorliegende Beitrag versteht sich weder als Aufruf, in allen Unternehmen die modernsten Managementkonzepte einzuführen, noch soll es eine Abrede gegen die Implementierung von Führungsmodellen in Verwaltungen sein. Er ist eher ein Plädoyer dafür, die spezifischen Merkmale des jeweiligen Organisationstypus zu reflektieren und kritisch zu bewerten, inwiefern und ob die angepriesenen Prophezeiungen strukturell kompatibel mit oder funktional für die Organisation sind. Die unintendierte Nebenfolge könnte ein Friedhof formaler Ruinen sein, der – bei genauerem Hinsehen – für die Organisation auf den ersten Blick keine weiteren negativen Konsequenzen haben sollte. Zu klären bleibt trotzdem: Wie schafft es eine allgemeine Führungsanweisung, 40 Jahre lang formal zu überleben? Inwiefern treffen die hier genannten Argumente auf andere oder gar alle Managementkonzepte zu? Und gibt es regelmäßig auftretende Implementierungsprobleme bei Managementkonzepten – ganz unabhängig von dem betrachteten Organisationstypus?

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[1] An dieser Stelle sei auf den hier auflebenden Diskurs über Kontinuitäten und Diskontinuitäten zwischen dem Harzburger Modell und dem NS-Gemeinschaftsgedanken hingewiesen. Reinhard Höhn war SS-Oberführer und Vertrauter Heinrich Himmlers. Während unter anderem Chapotout die These vertritt, das Harzburger Modell sei lediglich eine Fortführung des alten Gedankenguts und nationalsozialistischer Betriebsstrukturen (2021), weisen Stefan Kühl und Dennis Firkus insbesondere auf die Brüche zwischen der nationalsozialistischen Betriebsgemeinschaft und den Ideen des Harzburger Modells hin (Firkus 2021a, 2021b; Kühl 2021a).

[2] Diese Informationen entstammen mehrerer Interviews, die ich 2019 im Rahmen einer Lehrforschung an der Universität Bielefeld durchgeführt habe.

[3] Einzelne Elemente konnten erfolgreich implementiert werden, sodass sie damals wie heute Anwendung fanden und finden: Etwa die damals aufgesetzten Stellenbeschreibungen oder die regelmäßig geführten Mitarbeiter*innengespräche. Auf eine ausführlichere Übersicht aller überlebenden Bestandteile und eine mögliche Erklärung für ihr Überdauern muss an dieser Stelle verzichtet und auf einen nachfolgenden Beitrag verschoben werden.

[4] Alfred Kieser weist darauf hin, dass es insbesondere in den Managementbestsellern auffällig häufig an einer genauen und schrittweisen Erklärung mangelt, wie eine Implementierung erfolgreich zu meistern ist (1996: 24–25).

[5] Im operativen Arbeitsalltag haben die Organisationsmitglieder nicht ständig das Überleben des Unternehmens vor Augen. Einzelne Organisationseinheiten und Mitglieder haben noch einmal spezifische auf ihre Funktion oder Rolle zugeschnittene Unterziele (Kühl 1997: 13).

[6] Im Gegensatz zu Konzernen können öffentliche Verwaltungen ihren Zweck nicht ändern. Ihr Zweck ist die Umsetzung politischer Entscheidungen (Richter 2012: 96). Verwaltungen führen Gesetze, Regeln und Programme aus, die an anderer Stelle gesetzt wurden. Gleichzeitig beeinflussen Verwaltungen diese politischen Entscheidungen und treffen sie mit, indem sie Informationen beschaffen und selektieren, Vorlagen schreiben oder Gesetzesentwürfe erarbeiten (Richter 2012: 96).

[7] Die Tatsache, dass neue Organisationsformen oder Führungsmodelle wiederum neue Unsicherheiten erzeugen, kann an dieser Stelle nicht weiter beachtet werden. Für eine weiterführende Auseinandersetzung damit siehe Kieser 1996: 31.

[8] Selbstverständlich sind öffentliche Verwaltungen respektive die verschiedenen Verwaltungstypen nicht ausschließlich konditionalprogrammiert. Organisationen sind auf eine gewisse Elastizität oder Unkoordiniertheit von Konditional- und Zweckprogrammen angewiesen, um ihre Autonomie in einer komplexen Umwelt aufrechtzuerhalten (Luhmann 1966a: 37–38). Dennoch scheinen Konditionalprogramme in öffentlichen Verwaltungen aus den oben aufgeführten Gründen zu überwiegen.

[9] Luhmann unterscheidet definitorisch zwischen „Verantwortung“ und „Verantwortlichkeit“ (siehe hierzu beispielsweise 1966a: 102–115, 1999: 172–190, 2018: 47–58). Auch wenn ich es mir damit an dieser Stelle sehr einfach mache, werde ich beide Begrifflichkeiten im kommenden Abschnitt synonym verwenden. Das liegt an dem feststehenden Harzburger Element „Delegation von Verantwortung“, das nach Luhmanns Verständnis korrekterweise „Delegation von Verantwortlichkeit“ heißen müsste, wenn darunter die Rechenschaftspflicht für Fehler verstanden wird (1999: 180, 2018: 52).

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Steuck, Alexandra (2019): Mit einer schwarmintelligenten Verwaltung agil und stabil in die Zukunft. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden.

Walter, Alfred (2011): Das Unbehagen in der Verwaltung. Warum der öffentliche Dienst denkende Mitarbeiter braucht. Berlin: Edition Sigma.

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Der vorliegende Text ist ein Beitrag in der »Harzburger Reihe« auf „sozialtheoristen.de“, in der sich ein Forschungsteam der Uni Bielefeld aus einer organisationssoziologischen Sicht mit dem »Harzburger Modell« beschäftigt, dem verbreitetsten Managementkonzept in der deutschsprachigen Unternehmenslandschaft der 60er und 70er Jahre. Kontrovers ist in der Debatte über das Harzburger Modell vor allem dessen Begründer, Reinhard Höhn (1904-2000), einstmalig SS-Oberführer und Vertrauter Heinrich Himmlers. Das Forschungsteam beschäftigt sich mit zwei zentralen Fragen: Zum einen wird die langanhaltende Diskussion aufgegriffen und soziologisch reinterpretiert, welche Kontinuitäten und Brüche sich zwischen der im Nationalsozialismus dominierenden Gemeinschaftsideologie sowie dem späteren Harzburger Modell finden lassen. Zum anderen interessieren die Funktionen und Folgen der Implementierung des Harzburger Modells in solche Organisationstypen, für die das Managementkonzept zumindest ursprünglich nicht entwickelt wurde.

(Bild: Lorenmart)