Philipp Männle und Stefan Kühl
Wer sich in Verwaltungen bewegt, hat eine Vielzahl von Vorschriften zu beachten: „Organisationsvorgaben“, „Dienstanweisungen“, „Geschäftsordnungen“, „Verfahrensrichtlinien“, „Runderlasse“, „Aktenordnungen“ oder „Haushaltsvorgaben“ zum Beispiel. Bis ins kleinste Detail wird festgelegt, was bei der Erledigung von Verwaltungsaufgaben zu beachten und wie genau vorzugehen ist, wer unbedingt in Entscheidungen eingebunden werden muss oder welche Fristen zu berücksichtigen sind (Vogel 2025b, S. 174).[1] In der Organisationswissenschaft werden diese Vorgaben als formale Strukturen bezeichnet.
Formale Strukturen sind in der Verwaltung zuallererst für das Personal relevant. Sie prägen maßgeblich, wie dieses eine ihm übertragene Aufgabe – die Ausstellung eines Personalausweises, die Bearbeitung eines Bauantrages, die Durchführung einer Anhörung oder auch die Erarbeitung eines Referentenentwurfes für ein Gesetz – ausführen soll. Die Ausbildung für eine Verwaltungstätigkeit und die Einarbeitung auf einem Dienstposten in einer Behörde umfassen deshalb ganz wesentlich auch das Erlernen von Vorschriften, wie diese in konkrete Entscheidungen umgesetzt werden können und welche Fehler es dabei zu vermeiden gilt.
Aber auch für das Publikum der Verwaltung – primär für die Bürgerinnen und Bürger – sind diese formalen Strukturen bedeutsam. Weil man, jedenfalls in den meisten Staaten, davon ausgehen kann, dass sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einer Verwaltung an die formalen Vorschriften gebunden sehen, kann das Publikum daraus ableiten, was man erwarten kann und was nicht. Wenn man die Installateur-Rechnung, den Grundbuchauszug und eine Meldebescheinigung einreicht, kann man innerhalb weniger Wochen mit dem Wärmepumpen-Zuschuss rechnen. Wenn man sein Fahrrad brav durch eine Fußgängerzone schiebt, kann man sicher sein, dass man nicht auf das Radar des Ordnungsamtes gerät.
Selbst für die Politik sind die formalen Strukturen wichtig, weil sie deren Erwartungen an die Verwaltung regulieren. Eine neu gewählte Bürgermeisterin mag nach dem Motto „freie Fahrt für freie Bürger“ eine komplette Aufhebung der Tempolimits in ihrer Stadt fordern, wird dann aber spätestens von ihrem Rechtsreferat darauf hingewiesen, dass das Verwaltungshandeln gesetzlichen Restriktionen unterliegt, die ihr Entscheiden einschränken. Auch wenn die Politik offiziell der Verwaltung gegenüber die Ziele setzt und die Richtung vorgibt, wird sie dabei doch vielfach ausgebremst, weil Verwaltungshandeln innerhalb der vorgegebenen formalen Strukturen stattfinden muss.[2]
Die formalen Strukturen der Verwaltung
In einer Verwaltung werden unterschiedliche Aspekte als formale Strukturen ausgewiesen. In der Sachdimension wird fixiert, was zu erledigen ist – und in welcher Weise. Mitarbeiter der Verwaltung können sich ihre Aufgaben nicht selbst aussuchen; die Aufgaben werden, wie der Name schon sagt, vor- oder eben: aufgegeben – in der Regel mittels einer mehr oder minder ausführlichen Aufgabenbeschreibung. In der Sozialdimension wird in Verwaltungen festgelegt, wer für eine Aufgabe zuständig ist. Mit der Übernahme einer Stelle weiß man in der Regel, welche Aufgaben man zu erledigen hat und für welche man sich nicht zuständig fühlen muss.In der Zeitdimension ist maßgeblich, wannentschieden werden muss und wie lange der Entscheidungsvorgang dauern darf. Die Strukturierung von Verwaltungen ist ohne Fristen kaum vorstellbar, weil Entscheidungen sonst unendlich aufgeschoben werden könnten. Doch bevor man dies ergründet, ist grundsätzlich zu fragen: Was sollen Strukturen in Organisationen überhaupt sein?
Die Strukturen
Struktur ist ein schillernder Begriff, der häufig sehr leichtfertig gebraucht wird.[3] Wenn man seiner Kritik an einer Verwaltungsentscheidung Gewicht verleihen will, dann spricht man von strukturellen Problemen einer Behörde. Wenn man sich als Abgeordneter am wachsenden Verwaltungsapparat stört, verkündet man, dass die Verwaltungsstrukturen entbürokratisiert werden müssen. Doch was genau ist gemeint?
Wenn man ein handhabbaren Begriff von Strukturen verwenden will, kann man auch sagen, es handelt sich um Erwartungen, die in einer sozialen Situationen an Beteiligte herangetragen werden. Wenn es sich in einer Verwaltung eingespielt hat, dass der Assistent der Amtsleiterin jeden Morgen ungefragt einen Kaffee an den Schreibtisch bringt, ist das in eine Erwartung geronnen. Dann löst es Irritation aus, wenn von diesen eingespielten Erwartungen abgewichen wird. Wenn geregelt ist, dass der Dienstbeginn in einem Finanzamt immer um neun Uhr ist, dann kann mit hoher Wahrscheinlichkeit erwartet werden, dass um neun Uhr die Schreibtische gut besetzt sind. Auch dann löst es Irritation aus, wenn jemand nicht um neun Uhr da ist.
Kurz gesagt: Strukturen machen ein bestimmtes Verhalten erwartbarer als anderes.[4] Aber selbst bei rigidesten, klarsten und einfachsten Strukturen kann man nie hundertprozentig sicher sein, dass ihnen entsprochen wird. Denn der Kaffee kann auch einmal nicht an den Schreibtisch gebracht werden – weil der Assistent es vergessen hat, weil kein Kaffeepulver mehr da ist oder was auch immer. Und auch, wenn der Dienstbeginn im Finanzamt ganz klar auf neun Uhr festgesetzt ist, kommen Mitarbeitende hin und wieder zu spät. Selbst wenn es eine offizielle Regel gibt, dass alle Mitarbeiter, die nach neun Uhr eintreffen, abgemahnt werden sollen, führt das nicht automatisch immer auch dazu. Auch hier muss stets von der Personalabteilung die Entscheidung getroffen werden, dass im konkreten Fall eine Abmahnung ausgesprochen wird. Das heißt, jedes Verhalten, jede einzelne Entscheidung kann im Prinzip immer anders ausfallen, kann überraschen, kann die Erwartungen verletzen. Es entstehen dann in der Regel aber Rechtfertigungszwänge für diejenigen, die sich nicht erwartungsgemäß verhalten, die ihre Entscheidungen nicht im Rahmen der vorgegebenen Strukturen getroffen haben.
Überhaupt ist die Sache mit den Strukturen in Organisationen alles andere als trivial. Man findet sie offen und klar, bisweilen aber auch im Verborgenen und wenig durchschaubar. Es gibt eindeutige und rigide Erwartungen, aber auch auslegungsbedürftige, unscharfe Strukturen. Manche Strukturen greifen immer, manche kennen Ausnahmen oder gelten nur in bestimmten Situationen. Einige strukturelle Vorgaben haben im Enttäuschungsfall harte Sanktionen zur Folge, bei anderen ist die Strukturverletzung folgenlos.
Was unterscheidet die Strukturen von Organisationen nun von denen in Kleinfamilien, Freundeskreisen oder Protestbewegungen?
Das Formale
Organisationen – und damit auch Verwaltungen – können Erwartungen ausbilden, für die in besonderer Weise Beachtung reklamiert wird. Organisationen können ihren Erwartungen dadurch Bedeutung geben, dass sie deren Anerkennung mit dem mehr oder minder subtilen Hinweis auf den drohenden Organisationsaustritt bei Nichtbeachtung durchsetzen.
Alle Erwartungen, die mit Verweis auf den möglichen Ausschluss eines Mitglieds durchgesetzt werden können, nennt man formale Strukturen (Luhmann 1964, S. 38; vgl. Groddeck und Wilz 2015, 16 ff.).[5] Solche Erwartungen setzen voraus, dass sie hinreichend bekannt sind. Erst wenn fixiert ist, dass man nicht mehr als zwei Tage ins Homeoffice darf, dass man für die Bearbeitung von Anträgen der Buchstaben A bis L zuständig ist, dass ein Reisekostenantrag mit zwei Wochen Vorlauf bei der Personalabteilung einzureichen ist und dass man keine Geschenke mit einem Wert von mehr als 10 Euro, 1000 Rupien oder 10.000 Pesos annehmen darf – erst dann kann es offizielle Folgen haben, wenn man sich als Verwaltungsmitarbeiter nicht daranhält. In der Regel kann ein Mitarbeiter in der Verwaltung deshalb mit der Frage „Wo steht das denn?!“ prüfen, ob eine Erwartung an ihn durch die formale Vorgabe gerechtfertigt ist.
Formale Strukturen finden sich zwar nicht nur in Verwaltungen, sondern ebenso in Unternehmen, Krankenhäusern, Schulen, Vereinen oder Parteien. Mit gutem Grund kann man aber Verwaltungen als Prototyp für die Ausbildung von formalen Erwartungen betrachten. Gerade in Behörden stößt man auf eine erhebliche Menge und Dichte an formalen Vorgaben, letztlich auf eine formale Regelung des organisationalen Alltags für die Beschäftigten (vgl. Luhmann 2016, S. 7). Solche „Arrangements“ sind zur Herstellung verbindlicher Verwaltungsleistungen unumgänglich und Voraussetzung dafür, dass Verwaltungen für die Bürger eines Staates berechenbar bleiben (Becker 1989, S. 534).
Gleichzeitig verfügen Verwaltungen im Vergleich zu anderen Organisationstypen über weniger Möglichkeiten, ihre formalen Strukturen selbst zu gestalten. In vielen Fällen werden die Strukturen von der Politik vorgegeben. Das reicht vom Zuschneiden des Kompetenzbereichs einer Verwaltung über die Zuweisung kurzfristiger neuer Aufgaben bis hin zur Besetzung von Spitzenpositionen (vgl. dazu Apelt und Männle 2023, 163 ff.). Der Begriff für diese Steuerung der Verwaltung über formale Vorgaben durch die Politik ist „Verwaltungspolitik“ (vgl. bspw. Luhmann 2020a, S. 364); siehe Bogumil und Jann 2020, S. 424).
Was sind die Besonderheiten von formalen Strukturen in Verwaltungen?
Die rechtliche Basis der Formalstruktur
Staatliche Gesetze fungieren als Handlungsrahmen für jede Organisation. Auch Unternehmen, Universitäten, Schulen, Parteien oder Vereine müssen sich an die Bauordnungen der Kommunen, die regionalen Umweltvorschriften, die Abgabenordnung oder an die staatlichen Gleichstellungsgesetze halten – zumindest müssen sie so tun, als täten sie es. In Behörden werden zusätzlich die formalen Strukturen oft direkt durch staatliche Rechtsetzung festgelegt (Luhmann 1997, S. 35).[6] Das reicht von der hierarchischen Grundstruktur der Verwaltung, die durch Gesetze vorgegeben wird, bis hin zu konkreten Verwaltungsverfahrensgesetzen, die die administrativen Entscheidungsprozesse vorzeichnen.[7]
Grundsätze des Verwaltungshandelns
Ihren Ausdruck finden die auf der staatlichen Rechtsordnung basierenden Formalstrukturen, so die bewährte Formulierung von Verwaltungsjuristen, in den „Grundsätzen des Verwaltungshandelns“. Dabei handelt es sich um jenes Set von Erwartungen, das das Handeln und Entscheiden der Verwaltung buchstäblich „in Form“ bringt. Diese Grundsätze sorgen dafür, dass die Verwaltung so funktioniert, wie sie es tut – als Verwaltung eben.
In vielen Staaten ist das Prinzip der Gesetzesbindung von Verwaltungsentscheidungen der Ausgangspunkt. Verwaltungen dürfen nur dann handeln – also bindend entscheiden –, wenn es ihnen per Gesetz erlaubt ist und sie bei ihren Entscheidungen nicht gegen geltendes Recht verstoßen. Eine Verwaltung kann nicht einfach so ein Baugebiet ausweisen, wenn es den Naturschutzgesetzen widerspricht. Ein Beamter kann – jedenfalls in vielen Staaten – nicht ohne Probleme auf einen Leitungsposten befördert werden, wenn es eine besser qualifizierte Bewerberin gibt.
Außerdem wird der Entscheidungsspielraum durch den Gleichbehandlungsgrundsatz ausgeformt. Denn die Verwaltung darf wesentlich gleiche Sachverhalte nicht wesentlich ungleich behandeln. Wenn die Behörde also an einer bestimmten, stark befahrenen Straße eine Temporeduzierung zum Schutz von Schulkindern durchsetzt, kann sie in vergleichbaren anderen Fällen einen gleichgelagerten Antrag auf Temporeduzierung schwerlich mit Verweis auf die Rechtslage abweisen. Durch bestimmtes Entscheiden bindet sich die Verwaltung also selbst. Sie kann dann, egal ob es um die Bewilligung von Bauanträgen, die Aufnahme von Flüchtlingen oder die Zulassung zu Schulen geht, nicht plötzlich grundlos anders agieren.
Eingeschränkt sind die Verwaltungen auch beim Einsatz von Geldmitteln. Ihr Budget wird durch politische Entscheidungen genehmigt und es wird eingeschränkt, wofür Geld ausgegeben werden kann. Haushaltsrechtliche Vorgaben und Grundsätze verpflichten Behörden auf die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit. Egal, ob es darum geht, Liegenschaften zu erwerben oder zu mieten oder Dienstleistungen selbst zu erbringen oder extern einzukaufen – bei fast jeder administrativen Entscheidung spielen diese Grundsätze eine Rolle.
Das alles heißt nicht, dass Verwaltungen bei ihren Entscheidungen keinen Ermessensspielraum haben. Ohne Ermessensspielraum könnte sie gar nicht funktionieren. Doch selbst dieser ist vielfach eingeschränkt. In der Regel ist vorgegeben, dass das Ermessen im Rahmen der existierenden Gesetze auszuüben ist (vgl. Luhmann 2000a, S. 265). Ferner müssen sich Ermessensentscheidungen von Verwaltungen an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Konkret also daran, dass sie angemessen und geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, und dass sie nicht vorrangig zu Lasten des Bürgers gehen.
Vorzüge und Schwierigkeiten der rechtlichen Grundlage des Verwaltungshandelns
Ganz prägend für Verwaltungen ist, dass sie zum Einsatz legitimen Zwangs gegenüber ihrer Umwelt befugt sind. Dem muss bei der Formalisierung von Strukturen Rechnung getragen werden. Das Gewaltmonopol also, das man natürlich in erster Linie mit Polizei und Militär verbindet, auf das sich letztlich aber auch Verwaltungen stützen, ist wesentlicher Hintergrund dafür, dass in Verwaltungsorganisationen ein dichtes Reglement herrscht. Wer es nicht unmittelbar auf das Prinzip der legitimen Gewaltsamkeit ausmünzen möchte, der findet im Prinzip der Rechtsstaatlichkeit den allgemeineren Anker – schließlich ist der Anspruch an adäquates Verwaltungshandeln, dass es fair, willkürfrei, transparent, prüfbar und verhältnismäßig ist. Man kann es also auch so sehen: Strukturen stehen in Relation zur jeweiligen Organisation – und eine Verwaltungsorganisation ist nun einmal charakterisiert als jene Organisation, die bindende Entscheidungen für jedermann und jederfrau treffen und durchsetzen kann. Deshalb muss sie auch besonders strukturiert sein.
Die Funktion der Formalstruktur
Generell dienen Strukturen dem Eindämmen von Unsicherheit, denn keine Organisation kann es dem Belieben überlassen, welche Entscheidung auf eine andere folgt. Stets bilden Organisationen Strukturen aus, um erwartbarer zu machen, welches Verhalten auf welches Verhalten folgen kann (Luhmann 1988b, S. 172).
Der Problemlösungsbeitrag von Strukturen liegt also zuallererst dort, wo Generalisierungseffekte zu holen sind – in sachlicher, zeitlicher und sozialer Hinsicht. Denn Organisationsstrukturen gelten nicht nur im „Jetzt“, sondern auch morgen noch. Sie gelten in der Regel auch nicht nur für ein Mitglied, sondern für viele, oft für alle. Außerdem tragen sie nicht nur im Einzelfall, sondern in verschiedenen, aber ähnlich gelagerten Situationen (vgl. Luhmann 2021, 89 f.). Wenn eine Organisation Strukturen bildet, sorgt sie also vor für eine Vielzahl an Zeitpunkten, Situationen, Angelegenheiten oder Mitgliedern. Das kann man Effizienz nennen, Rationalisierung, Standardisierung oder – wie es soziologisch formuliert wird – Reduktion von Komplexität, Verringerung von Unsicherheit oder Schaffung von Redundanz (vgl. Luhmann 1988b, 174 f.).
Die Entlastung von der Prüfung
Buchstäblich entscheidend dafür, dass formale Strukturen ihre Wirkung entfalten können, ist, dass sie ihrerseits nicht mehr geprüft werden müssen (vgl. Kühl 2020b, S. 87) und, mehr noch: Sie dürfen auch gar nicht mehr großartig hinterfragt werden. Hier liegen Entlastungs- und Effizienzeffekte einerseits und die problematischen Folgen der bürokratischen Organisation nahe beieinander. Wenn vorgegeben ist, dass nicht unterschriebene Beihilfeanträge postwendend zurückzusenden sind, wenn vorgeschrieben ist, dass ab einer bestimmten Uhrzeit keine Marktgenehmigungen mehr ausgestellt werden, wenn klargestellt wird, dass bei Auslandsdienstreisen immer die Freigabe des Staatssekretärs einzuholen ist, dann entlastet das die einzelne Entscheiderin in der jeweiligen Entscheidungssituation ungemein, weil ganz viele alternativ mögliche Handlungen schon ausgeschlossen sind.
Wenn aber auf derer anderen Seite Sachbearbeiter A stets zum Ende der Arbeitswoche alle eingegangenen Rechnungen ausdruckt und zu Sachbearbeiter B ins Postfach legt (ohne zu wissen, was der Sinn und Zweck seines Tuns ist, sondern einfach, weil das in irgendeiner Arbeitsanweisung vor langer Zeit einmal formuliert wurde), und wenn Sachbearbeiter B dann immer zu Beginn der folgenden Arbeitswoche die Rechnungen aus seinem Postfach nimmt, vier Wochen aufbewahrt und dann datensicher entsorgt (ohne mit den Rechnungen etwas Inhaltliches zu tun, sondern bloß, weil dies so im Handbuch für seinen Arbeitsplatz steht), und wenn das alles dann über Wochen und Monate und womöglich Jahre hinweg persistiert – dann ist das vor allem ein dankbarer Fall für Satiresendungen im Fernsehen und zeigt die Schattenseiten der Formalisierung.
Beweislasten und Fehlervermutungen
Das sind dann die Fälle, in denen der Verwaltungsmitarbeiter dem Zerrbild des Rädchens in der Maschine am nächsten kommt (vgl. dazu bspw. Kühl 2023, S. 55). Sicherlich können Strukturen die einzelne Entscheidung nicht ersetzen. Trotz dichter Regularien und Strukturvorgaben muss ein Verwaltungsakt eben doch immer im Einzelfall erlassen werden, muss Ermessen ausgeübt, muss ein konkreter Sachverhalt unter die Norm gebracht werden. Gleichwohl findet sich in Verwaltungen in aller Regel ein Verhalten, dass sich eng an den Vorgaben orientiert. Wer so handelt, kommt unauffällig, geräuschlos und ohne Rechtfertigungszwänge durch den Verwaltungsalltag (vgl. Kühl 2020b, S. 88).
Das hat zum einen damit zu tun, dass formales Verhalten und offizieller Stil von den anderen gebilligt werden müssen (vgl. Luhmann 1964, S. 290). Hinzu kommt die außerordentliche Risikoaversion des bürokratischen Handelns: „Die oberste Regel ist: keine Überraschungen zuzulassen“ (Luhmann 2019b, S. 394). Und schließlich ist es so: Wer sich streng formal orientiert, ist auf der sicheren Seite.
Wer hingegen mit den formalen Vorgaben bricht, handelt sich die Fehlervermutung ein. Wer die Regeln missachtet, ist schuldig, wenn es zu Problemen kommt (vgl. Luhmann 1964, S. 255). Denn wenn man erst die Freizeichnung des Vorgesetzten benötigt, ehe man neues Druckerpapier beschafft, dann kann man ein noch so bemerkenswertes Schnäppchen machen – wenn es der Chef nicht genehmigt hat, hat man falsch gehandelt. [8]
In der besten aller Welten, wäre es nun recht einfach: Es käme einfach darauf an, die Behörde ordentlich durchzustrukturieren und Abweichungen auszuschließen, dann würde der „Laden“ schon „richtig laufen“. Doch die Verwaltungswirklichkeit ist wesentlich bunter und turbulenter. Denn in den seltensten Fällen ist das Strukturgefüge von Verwaltungen konsistent. Vielmehr kommt es regelmäßig zu Situationen, in denen gerade dadurch, dass der einen formalen Vorgabe entsprochen wird, eine andere Formalstruktur missachtet werden muss. Außerdem gilt „als brauchbare Regel“ für den internen Verkehr, „unnötige Formalisierungen zu vermeiden“ (Luhmann 1964, S. 292). In der Semantik Max Webers: Wer streng das Recht befolgt, verstößt gegen die Konvention.[9] Außerdem dienen manche Strukturvorgaben auch nur dazu, ins „Schaufenster“ gestellt zu werden, um für Ruhe und Zuspruch seitens der Umwelt zu sorgen, ohne dass irgendjemand im Innenverkehr auch nur im Entferntesten die Absicht hat, diese Prämisse im Alltag heranzuziehen.
Ein besonderes Verwaltungsproblem der (peniblen) Befolgung der Formalstruktur ist der sogenannte „Dienst nach Vorschrift“. Dieser „besteht in peinlich genauer, buchstabengetreuer Befolgung der einschlägigen Rechtssätze und Verwaltungsvorschriften. Diese systematische Pedanterie verzögert den üblichen Arbeitsablauf und stört die reibungslose Funktion der Verwaltung so empfindlich, daß für die zuständigen Staatsorgane eine Zwangslage entsteht” (Isensee 1971, S. 74). Die Wirksamkeit dieses Agierens bei der Störung des administrativen Betriebs macht es zur spezifischen „Waffe“ der Beamtinnen und Beamten (Isensee 1971, S. 73). Doch nicht nur als Substitut des – den Beamten nicht zustehenden – Streikrechts ist der Dienst nach Vorschrift zu finden. Als Protest-, Provokations- oder Resignationsformat einzelner taucht der Dienst nach Vorschrift in Behörden doch immer wieder auf und verkörpert dort die Paradoxie, dass, wenn alles genau nach Vorschrift läuft, wenn keiner gegen die Strukturen verstößt, eigentlich nichts richtig funktioniert. [10]
Drei Typen formaler Organisationsstrukturen
Formale Entscheidungsprämissen nehmen viele Gestalten an. Systematisch beziehungsweise typologisch kann man sie mit einer Dreifachunterscheidung fassen (vgl. dazu Kühl 2020b, S. 90). So ist zu unterscheiden zwischen „Entscheidungen über Personalrekrutierung und Personaleinsatz, Entscheidungen über Bedingungen richtigen Entscheidens in Form von Programmentscheidungen und Entscheidungen über Kommunikationswege und Kompetenzen“ (Luhmann 1981a, S. 336; vgl. auch Luhmann 2000b, S. 225). Dies mag im ersten Zugriff kompliziert klingen, ist aber für eine genaue Betrachtung dessen, wie in Verwaltungen bestimmte Entscheidungen wahrscheinlicher gemacht werden als andere, enorm aufschlussreich.
Programme
Das Programmieren von Entscheidungen sorgt dafür, dass eine Behörde nicht von jedem Umweltereignis aus der Bahn geworfen wird. Programme regulieren, welche Ereignisse überhaupt relevant sind und welche von einer Behörde, einer Abteilung, einer Sachbearbeiterin getrost ignoriert werden können. Insofern lässt sich mit dem Begriff der Programmstruktur das einfangen, was im Verwaltungskontext oft als Aufgabenordnung erfasst wird (vgl. Luhmann 2000b, S. 257).
Vor allem regeln Programme, in welcher Weise auf bestimmte Vorkommnisse – zum Beispiel auf den Eingang eines Antrages – reagiert werden soll (vgl. Luhmann 1968, S. 324). Hieraus speist sich die Vorstellung, dass Behörden in Entscheidungssituationen ein bestimmtes Programm „ablaufen“ lassen, ein Schema, ein Muster, eine Routine also. Denn Verwaltungsprogramme sind „Richtigkeitsregeln“ für Entscheidungen.
Es gibt sie in zwei Varianten: Konditionalprogramme – auch Wenn-dann-Programme oder Routineprogramme genannt – setzen an einem Input, einer auslösenden Bedingung an und legen die Handlungsfolge fest. Zweckprogramme – auch als Finalprogramme bezeichnet – fokussieren das Ergebnis und geben dem Entscheiden damit einen Fluchtpunkt, einen zu erreichenden Zustand vor. In der Politik findet man, so Klaus König, diese beide Formen der Programmierung in ihrer Idealform entweder im „klassischen Gesetz“ oder im „klassischen Plan“. Ein „Gesetz“ enthält einen „Tatbestand und eine Rechtsfolge“, ein „Plan“ beinhaltet „angestrebte Zustände und einzusetzende Mittel“ (König 1974, 141 f.; vgl. auch Dammann 2000, 469 f.).
Die Unterscheidung ist als idealtypisches Raster zu verstehen. Sicherlich gibt es an Zwecken ausgerichtete Pläne in Reinform, ebenso wie strikt gebaute Wenn-dann-Regeln. Tatsächlich aber werden, für den konkreten Einsatz in Verwaltungen, beide Formate oft verschachtelt, verwoben oder nacheinander geschaltet (vgl. Luhmann 2020b, S. 64). Und Verwaltungen sind durch eine hohe Virtuosität gekennzeichnet, derartige Programmstrukturen zu gestalten und mit ihnen im konkreten Entscheidungsfall zu hantieren (vgl. Männle 2011, S. 229).
Sicherlich liegt man richtig, wenn man Verwaltungen als jene Organisationen erfasst, in denen die Konditionalprogramme eine besondere Rolle spielen, gerade auch, weil eine Großzahl der Gesetze in konditionaler Weise aufgebaut ist. Aber man darf auch nicht vergessen: Die finale Orientierung hat – auch wenn das immer mal wieder als vermeintlich „echte Neuerung“ proklamiert wird – immer schon ihren festen Platz in der Verwaltung. Dennoch macht das Routinehandeln nach wie vor den Alltag eines großen Teiles der Verwaltung aus (vgl. Luhmann 2018d, S. 75; Apelt und Männle 2023, 163 f.).
Konditionalprogramme fungieren als Wenn-dann-Regeln, die recht klar und effektiv die „richtige“ Entscheidung anzeigen. Sie sorgen für Routine im administrativen Geschäft (vgl. grdl. Luhmann 2018c). Das bringt auch die englische Wendung von den „standard operating procedures“ (vgl. Dammann 2000, S. 469) zum Ausdruck: „Jedesmal, wenn eine Information A eintrifft, ist die Kommunikation B zu geben“ (Luhmann 1968, 326:): Wenn jemand Grundstückseigentümer ist, dann wird die Grundsteuer fällig. Wenn jemand sein Fahrzeug im Halteverbot parkt, erhält er einen Bußgeldbescheid. Wenn eine Beamtin zwei im Familienzuschlag berechtigte Kinder hat, erhöht sich ihre Beihilfe auf 70%. So funktioniert das Verwaltungsgeschäft: oft weitgehend berechenbar, routinisiert, innerhalb vorgezeichneter Leitplanken. Und hierin, in der Kombination von konditionaler Programmierung und verfahrensförmiger Entscheidungsanfertigung, steckt letztlich das legitimatorische Prinzip bindender Entscheidungen im Rechtsstaat (vgl. Luhmann 2019a, S. 133; Männle 2011, 228 f.).
Allerdings ist selbst eine dicht konditional programmierte Verwaltung wie die Ordnungsverwaltung kein Selbstläufer (vgl. Luhmann 1997, S. 38). Zum einen gibt es natürlich immer auch Nicht- oder Fehlanwendungen. Es kommt immer wieder vor, dass Mitarbeiter der Verwaltung Programme außer Acht lassen oder Regeln bisweilen auch gar nicht kennen. Doch selbst bei „korrekter“ Anwendung ist es so, dass eine Entscheidungsprämisse das Entscheiden nicht obsolet macht, oft sogar gezielt Flexibilität und Offenheit vorsieht. So kann ein Wenn-dann-Programm seine Auslösebedingung vage halten, dann muss geprüft und entschieden werden, ob ein Fall vorliegt, für den die Regel überhaupt gilt. Außerdem kann ein Konditionalprogramm offenlassen, wie genau eine Entscheidung zu treffen ist. Dann ist im Einzelfall zu überlegen und zu entscheiden, was genau zu tun ist (vgl. Luhmann 1968, S. 331). Wenn demnach bei „Gefahr im Verzug“ eingeschritten werden muss und „angemessene Vorkehrungen“ zu treffen sind, wenn ab einer „Mehrzahl von Fällen“ reagiert und „in umfassender Weise nach Alternativen gesucht“ werden muss, dann sind genau das solche Situationen, in denen trotz konditionaler Programmierung die Entscheidungsmöglichkeiten des administrativen Handelns sichtbar werden.
Die Überlegung, dass administrative Entscheidungen, gesteuert durch klare und zielsichere Programme, gleichsam „ausgeworfen“ werden könnten, ist alles andere als neu. Von den Anfängen der Bürokratisierung an wurde diskutiert, ob und in welcher Weise administrative Entscheidungen mechanisch-apparathaft erfolgen können (vgl. dazu Weber 1980, S. 826). Später richtete sich der Diskurs auf automatisiertes Entscheiden auf EDV-Basis (vgl. dazu bspw. Luhmann 1997, S. 45) und schließlich, so die gegenwärtigen Diskussionen, auf digitales Entscheiden im Wege der Dunkelverarbeitung (vgl. bspw. Buchmann und Brixner 2019, S. 129) respektive in Gestalt des data-driven decision-making (vgl. dazu Büchner und Männle 2022, 52 ff.).
Einerseits scheint die stark konditionale Programmstruktur der Verwaltung dafür durchaus Gelingensvoraussetzungen zu bieten, denn mit einer Wenn-dann-Logik kommen digitale Lösungen an sich bestens zurecht; Luhmann verweist dazu auf die „Kongruenz von Recht und Automation im Programmtyp“ (Luhmann 1997, S. 47). Tatsächlich finden sich im administrativen Setting automatisierte Antragsprüfungen und Entscheidungsbeiträge, aber auch automatisierte Einzelentscheidungen. So kann etwa ein Verwaltungsakt vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden, sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist und weder ein Ermessens- noch ein Beurteilungsspielraum besteht. Auch das Sozialrecht oder das Steuerrecht kennen solche Regelungen, nach denen Entscheidungen ausschließlich automationsgestützt vorgenommen werden können, soweit kein Anlass dazu besteht, den Einzelfall durch Amtsträger zu bearbeiten. Gleichzeitig ist es so einfach eben auch nicht. Denn die Verwaltung ist keine Trivialmaschine (vgl. Barthel 2020a, S. 330; Edeling 2015) und Programme sind vor allem Entscheidungsorientierungen, aber regelmäßig kein Entscheidungsersatz – gerade wenn unbestimmte Rechtsbegriffe ausgelegt, Ermessen ausgeübt werden muss und mit Mehrdeutigkeiten umzugehen ist, von Verschachtelungen, bei denen dann Zwecke und erstrebte Ziele ins Spiel kommen, ganz zu schweigen (vgl. Baumgart und Muster 2023, S. 180). Im Unterschied zu den Konditionalprogrammen geben Zweckprogramme einen zu erreichenden Zustand, eine zu realisierende Wirkung vor. Vereinfacht gesagt: Zweckprogramme zielen auf einen bestimmten Output, während Routineprogramme von einem Input in Gang gesetzt werden. Zweckprogramme kann man – in Abgrenzung zu den Konditionalprogrammen und ihrer Wenn-dann-Logik – entsprechend durch eine „Um-zu-Logik“ charakterisieren (Kette 2018, S. 56).
Vor allem im Kontext der Leistungs-, der Wohlfahrtsverwaltung (vgl. Luhmann 2018c, S. 311 ), aber auch im Umwelt- oder im Bau- und Planungsbereich (vgl. Steiger 1978, S. 60) kommt die auf Zwecke zielende Programmierung zum Einsatz. Hier werden erwünschte sowie erstrebte Vorgaben gemacht – hinsichtlich der Integration, der Gleichstellung, dem Wohlergehen von Kindern, dem Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen, der Gestaltung von bestimmten Gebieten und vieles andere mehr. Der jeweils zuständigen Verwaltung obliegt es dann, im Entscheidungsfall ihr Handeln darauf auszurichten, einzuschreiten, Mittel zuzuteilen, Förderprogramme aufzulegen, Vorgaben zu machen oder anderweitig einzuwirken.
Aber auch bei Zweckprogrammen können Verwaltungen nicht einfach irgendetwas entscheiden, von dem sie glauben, es helfe bei der Zweckerreichung. Auch Entscheidungen im Rahmen von Zweckprogrammen sind an geltendes Recht und an die Grundsätze des Verwaltungshandelns gebunden. Zweckmäßigkeit allein reicht nicht als Maßstab für eine „richtige“ Entscheidung (vgl. Offe 1974, S. 337). Oft werden auch die zugelassenen Mittel zur Zweckverfolgung reguliert (vgl. Luhmann 2000b, S. 269). Außerdem wird der zu erreichende Zweck vielfach mit einem Zeitziel versehen. Denn „fehlt jede Zeitvorstellung, so hat man nicht eigentlich Zwecke, nämlich angestrebte konkrete Wirkungen, sondern Zweckideen oder Werte vor sich, die nicht der Entscheidungsprogrammierung, sondern der Systemrechtfertigung dienen“ (Luhmann 2018c, S. 302).[11] Alles in allem wird die Behörde also auch bei finaler Programmierung „am Seil geführt“ (Luhmann 1968, S. 326).
Der Umstand, dass sich Organisationen anhand ihrer Strukturen identifizieren lassen, zeigt sich im Übrigen auch deutlich, wenn man die Programmstrukturen der Verwaltungen einem Vergleich mit den Programmen anderer Organisationstypen aussetzt. Auch lässt sich die Evolution der Verwaltung im Lichte des Wandels ihrer primären Programmform nachvollziehen (vgl. Männle 2011, 227 ff.): War der absolutistische, merkantilistische Policeystaat auf die Maximierung der Wohlfahrt des Gemeinwesens insgesamt angelegt und deshalb nicht nur im Ganzen von einem obersten Zweck gedacht, sondern auch auf der Ebene der Verwaltungsprogramme final ausgerichtet, ist die konditionale Programmierung Kennzeichen des liberalen, demokratischen Rechtsstaates (vgl. Mayntz 1997, S. 57). Die Renaissance von Zweckprogrammen wurzelt in der jüngsten Entwicklung in Richtung westlicher Wohlfahrtsstaat. Zugleich erkennt man in der Epoche der Planungseuphorie in den 1970er Jahren (vgl. dazu bspw. auch Kaiser 1965), wie auch in den Ideen der Verwaltungsmodernisierung der 1990er Jahre (vgl. Ritz und Thom 2019, 17 ff.), wie schließlich auch in den aktuellen Diskussionen rund um eine (vermeintlich neue) Wirkungsorientierung (vgl. dazu bspw. Vogel 2025a, 188 ff.) eine Hinwendung zur Zukunft, die Forderungen nach Zielorientierung und damit einen erneuten Bedeutungsgewinn der finalen Entscheidungsstrukturierung mit sich bringt[12] – während gleichzeitig, wie beschrieben, Digitalisierungsbewegungen eher auf die Relevanz konditionaler Strukturmuster abstellen. Im Übrigen finden sich auch in den unterschiedlichen Rechts- und Verwaltungstraditionen verschiedener Staaten wie auch in der unterschiedlichen Grundausrichtung des jeweiligen politischen Systems Hintergrundfolien für die Präferenz differenter Programmformen.[13]
Gerade aufgrund ihrer Nähe zum Aufgabenbegriff assoziiert man mit Programmen oft die inhaltlich-sachliche Dimension – und vergisst dabei die zeitlichen Aspekte. So spart es, selbstredend, Zeit, wenn es Entscheidungsregeln gibt, die nicht immer aufs Neue überlegt werden müssen, was zu tun oder wer zu fragen ist. Aber: Die „richtige“ Entscheidung zur „falschen Zeit“ ist eben auch problematisch. Zeit fungiert im Verwaltungskontext bisweilen gar als unmittelbares Richtigkeitskriterium. Jeder, der schon einmal eine Widerspruchsfrist versäumt hat, kann davon ein Lied singen. Hier zeigt sich übrigens auch, wie Zeitablauf zur Unsicherheitsabsorption eingesetzt wird: Wenn vier Wochen um sind, entfaltet ein Verwaltungsakt Bestandskraft – selbst, wenn er rechtswidrig ist.
Zeitliche Erwartungen äußern sich, wie bei anderen Programmen auch, in auslösender und in zu erreichender Form, und sie ergeben sich bisweilen aus dem Gesetz, bisweilen aus internen Entscheidungen und Vorgaben. Eine typische Strukturvorgabe ist eine vorgegebene Reaktionsfrist auf auslösende Ereignisse. So regeln etwa die Geschäftsordnungen von Landesregierungen, dass kleine Anfragen innerhalb einer bestimmten Frist von regelmäßig wenigen Wochen zu beantworten sind. Auch gegenüber dem Bürger darf sich die Verwaltung nicht unbegrenzt Zeit lassen. Verletzt sie die ihr eingeräumten Entscheidungsfristen, kann man sie wegen Untätigkeit verklagen. Genehmigungsfiktionen zum Beispiel im Bau- oder Gewerberecht setzen auch an diesem Punkt an. So ist mitunter geregelt, dass eine Genehmigung einfach als erteilt gilt, wenn eine Behörde innerhalb einer bestimmten Frist nicht über einen Antrag entschieden hat.
Gleichzeitig gibt es von einem relevanten, feststehenden Zieldatum ausgehende Strukturierungswirkungen, zu denken ist hier an die sich aus dem Haushaltsjahr ergebende Taktung. Hieran zeigt sich auch ganz konkret, in welcher Weise Strukturen bestimmte Entscheidungen wahrscheinlicher machen – zumindest bei allen kameral wirtschaftenden Verwaltungen wird dies als „Dezemberfieber” diskutiert. Beschrieben wird damit jenes Phänomen, wonach Behörden zum Ende eines Haushaltsjahres hin deutlich mehr Geld als sonst ausgeben. „Dies geschehe in der Absicht, die betreffenden im Haushaltsgesetz bewilligten, nicht übertragbaren Haushaltsmittel nicht verfallen zu lassen und nicht Gefahr zu laufen, daß die Haushaltsansätze für das folgende Haushaltsjahr aufgrund des Ist-Ergebnisses für das Vorjahr niedriger als sonst möglich festgesetzt werden” (Boss und Bothe 1987, S. 51). Das zeigt, dass und wie Strukturvorgaben etwa aus dem staatlichen Rechnungssystem und aus den Zeitstrukturen des Haushaltsjahres zu einer anderen Perspektive auf Kosten und, in der Folge, zu anderen Entscheidungen führen, als sie etwa in Wirtschaftsunternehmen (oder in Verwaltungen mit kaufmännischem Rechnungswesen) wahrscheinlicher wären (vgl. dazu bspw. Ritz und Thom 2019, 375 f.).
Ferner entfalten Zeitvorgaben auch im Innenleben der Verwaltung strukturierende Wirkung, etwa durch Regeltermine: Wenn dienstags immer das Kabinett tagt, wenn immer in der letzten Woche eines Monats Plenarwoche ist, dann sind die Erwartungen an die hieran auszurichtenden Handlungen sehr klar. Gleiches gilt für Zeitentscheidungen in Bezug auf konkrete Vorhaben, die sich in der typischen „Rückwärtsplanung“ äußern und damit eine „von hinten aufgezäumte“ zeitliche Kaskade ergeben.
Zeit kommt auch in Bezug auf Einzelentscheidungen zum Einsatz. So werden administrative Prozesse durch zeitliche Priorisierungen wie „eilt“ und „eilt sehr“ versehen. In den vor-digitalen Zeiten hatten sogar die für die Verwaltungsvorgänge so prägenden Gittermappen kleine eingeklebte „eilt“-Fähnchen, die herausgeklappt werden konnten, um die Dringlichkeit eines Vorgangs anzuzeigen. Hinzu kommen Fristvorgaben, also konkrete Datumsangaben für die spätestmögliche Erledigung einer Angelegenheit, einer Zulieferung, eines Votums oder was auch immer – in aller Regel mit dem Zusatz „bis Dienstschluss“ versehen. Und das sind keine Sonderfälle, vielmehr ist, darauf hat schon Niklas Luhmann hingewiesen, der Verwaltungsalltag regelmäßig „durch Termine und Fristen und durch die Unterscheidung von ,Eilt-Sachen‘ und weniger eiligen Sachen bestimmt“ (Luhmann 2018a, S. 361). Oft kommt dem Befristeten, dem zeitlich Drängenden direkt das Primat zu (vgl. Luhmann 2018a, S. 373).[14]
Hier scheinen auch die sogenannten „unbürokratischen Entscheidungen“ einen wesentlichen Referenzpunkt zu haben. Denn unbürokratische Entscheidungen werden ja gefordert, wenn es wirklich eilig, dringend und wichtig ist (oder zumindest scheint), etwa wenn im Katastrophenfall mit Routinen und Rigiditäten gebrochen werden soll. Doch Bernhard Blanke stellt dazu klar, dass dies regelmäßig vor allem politisches Schauseitenmanagement und weniger realisierte Verwaltungspraxis ist. Allzu viel solle man hiervon nicht erwarten, vielmehr „erscheint es höchst unwahrscheinlich, dass eine staatliche Leistung unbürokratisch erfolgen kann“; denn wenn die Verwaltung agiert, bedarf sie einer rechtlichen Grundlage. Und was die Finanzen anbelangt: „Das Haushaltsrecht erlaubt schon gar keine ,Geschenke‘“ (Blanke 2013, S. 170). In aller Regel werden eben auch hier die sachlichen Kriterien, nach denen man entscheidet, vor allem das rechtlich möglichst korrekte und möglichst wirtschaftliche Handeln, nicht außer Kraft gesetzt (vgl. Luhmann 2018a, S. 363).
Kommunikationswege
Bei den Kommunikationswegen von Behörden handelt es sich um die organisationsstrukturellen Arrangements vor allem in Formen der Arbeitsteilung, die Bildung von Stellen, deren Gruppierung zu Abteilungen und deren inneren Anordnung (vgl. Heppe und Becker 1965, 90 f.), die Verteilung von Entscheidungskompetenzen und die Regelung der Informationsflüsse (vgl. Becker 1989, S. 535).[15] Wie die Behörde im engeren Sinne „gebaut“ ist, regelt die Aufbauorganisation, wie die einzelnen „Bausteine“ ineinander greifen, wird durch die Prozessorganisation festgelegt.[16] Das Bilden, Abgrenzen, Sortieren und Neugruppieren von „Kästchen“ im Organigramm steht im Vordergrund der administrativen Selbststrukturierung – angeleitet durch griffige Organisationskonzepte wie dem Homogenitäts- und dem Beherrschbarkeitsprinzip oder elaborierten Methoden zur Bestimmung der Leitungsspanne. Im Prozessmanagement wird dann zusätzlich noch Geschäftsprozessanalyse und Geschäftsprozessoptimierung festgelegt, wie die „Kästchen“ im Organigramm miteinander interagieren sollen.[17]
Im Kontext der Organisationsstruktur von Verwaltungen ist vor allem eines maßgeblich: die Zuständigkeit. Denn organisationale Prämissen strukturieren Zuständigkeiten. Zuständigkeit meint „die Berechtigung und Verpflichtung, bestimmte Aufgaben wahrzunehmen“ (Eberle 1976, S. 33). In diesem Sinne wird bereits der Stelle in organisationstheoretischer Semantik respektive dem Amt in verwaltungsrechtlicher Semantik eine bestimmte Zuständigkeit zugeschrieben – und die Ordnung der Zuständigkeiten reicht dann von dieser kleinsten organisationalen Einheit, deren Zuständigkeiten in der Geschäftsverteilung geregelt werden, bis zur Gesamtorganisation respektive der Gesamtkörperschaft, wenn also etwa die Zuständigkeiten von Bund und Ländern in der Verfassung geordnet werden. Die Prüfung, ob man überhaupt zuständig ist, gehört deshalb auch zum basalen Rüstzeug jedes öffentlich Bediensteten. Das lernt jede Anwärterin, jeder Seiteneinsteiger als Erstes: Bevor überhaupt irgendein Handgriff getan, irgendetwas veranlasst wird, prüft man, ob man zuständig ist oder nicht.[18] Hier liegt der Ursprung eines verbreiteten Verwaltungsphänomens – dem sogenannten „Zuständigkeits-Ping-Pong“, bei dem sich unterschiedliche Sachbearbeiter, Abteilungen oder Behörden uneins sind, wo die Zuständigkeit für eine Sache liegt und ein Vorgang deshalb immer wieder hin- und her gespielt wird.[19]
Überall dort, wo die Anordnung der „Kästchen“ als eindeutige Über- und Unterordnung erfolgt, spricht die Organisationslehre, im Anschluss an die Prinzipien des Verwaltungsvordenkers Henri Fayol, von der Einlinien-Organisation (vgl. Schulte-Zurhausen 2002, S. 229). Für die Verwaltungslehre knüpft sich hieran ein weites Feld an Gestaltungsfragen, die in der Regel recht ingenieuristisch verhandelt werden. Der eine Diskussionsstrang dreht sich darum, ob und in welcher Weise das Grundmuster der Einlinien-Organisation variiert wird – etwa indem die Organisation um Stabsstellen ergänzt oder in Richtung von Mehrliniengebilden umgebaut wird. Der andere Diskussionsstrang befasst sich mit dem Schema, nach welchem das Grundmuster aufgesetzt wird, wie also, wenn man so möchte, die Organisation „geschnitten“ wird. In Verwaltungen ist hierbei eine Vielfalt zu beobachten (vgl. bspw. Bokranz und Kasten 2003, 62 ff.): Häufig findet man eine funktionale Gliederung, wenn etwa die Haushaltspläne von der Personal- und der Digitalisierungsabteilung unterschieden werden. Alternativen bestehen in einer regionalen Gliederung, wenn zum Beispiel die der Sache nach gleichen Aufgaben auf der Ebene der Regierungsbezirke zu erledigen sind. Ferner gibt es eine Ordnung nach Umweltsegmenten, die Orientierung am Prozess oder sogar in Bezug auf die Verfügung über die technischen Arbeitsmittel. Für die praktisch orientierte Verwaltungsforschung gibt es hier zahlreiche Möglichkeiten, um differente Organisationsmodelle zueinander in Vergleiche zu setzen.[20]
Ungeachtet der auch in Geschäftsordnungen verankerten Möglichkeiten zur Bildung von Projektgruppen, der beobachtbaren Experimente mit agilen Teams und anderen exotischeren Formaten funktionieren Verwaltungen weithin vorrangig bürokratisch mit den typischen Formen der langsamen, aber verbindlichen Prozesse im Rahmen der Dienstwege (vgl. Mayer 1965, 302 ff.), der organisationalen Silo-Bildung und der Linienverantwortung (vgl. Heppe und Becker 1965, 94 f.). Ferner finden sich ausgearbeitete Strukturvorgaben zum Einbezug von zu beteiligenden Stellen, insbesondere das etablierte Instrument der Mitzeichnung und Beteiligung (vgl. Pfeiffer und Faller 1997, S. 26). Typische Marker hierfür sind Anforderungen wie etwa, dass eine Behörde im Einvernehmen mit anderen Stellen entscheiden muss, dass also das Einverständnis anderer erforderlich ist, dass sich eine Behörde mit anderen ins Benehmen setzen, diesen also zunächst Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme geben muss. Entsprechend wird bei jeder neuen Reformwelle zwar viel diskutiert, wie man die Zusammenarbeit in Verwaltungen, die Informationsflüsse und Entscheidungsmechanismen dynamisieren kann; tatsächlich aber gilt vielfach nach wie vor: Verwaltungen „bevorzugen die alten Geleise, solange es geht“ (Luhmann 2018c, S. 326).
Personal
Für Praktiker in Verwaltungen ist es manchmal überraschend, wenn Verwaltungswissenschaftler nicht nur Programme und Kommunikation, sondern auch Personal als Teil der Organisationsstruktur begreifen. Der Umstand, dass Verwaltungen bestimmte Personen auswählen, in Stellen – und so: in Stellung – bringen und damit als Autor, Adresse und Thema von Entscheidungen etablieren, hat ebenso wie der weitere Umgang mit dem Personal, das befördert, degradiert, weggelobt, kaltgestellt wird, strukturwirkende Effekte (vgl. Männle 2011, S. 196; Bonacker 2003, 68 f.), (vgl. auch Kleidat 2011, S. 32).[21]
In modernen Gesellschaften, so schon die Einsicht von Max Weber, rekrutiert die bürokratische Verwaltung Personal auf Basis der per Prüfung ermittelten und per Zertifikat belegten Fachqualifikation (vgl. Weber 1980, S. 127). Über diesen Aspekt des rationalen Verwaltens, das sich auf qualifizierte, der Ordnung verpflichtete öffentlich Bedienstete stützt (vgl. dazu auch Stichweh 1994, 207 ff.) – und damit eben nicht auf qua persönlicher Hingabe, persönlicher Loyalität zum Amtschef oder geleisteter Bestechungsgelder rekrutierte Jünger, Diener oder Parteigänger –, haben die in der jeweiligen Person liegenden Aspekte Einfluss auf die der jeweiligen Person zuzurechnenden Entscheidungen.
Bei der Personalrekrutierung kann an eine Fülle an Kriterien gedacht werden: die Fachrichtung und professionelle Qualifizierung sind natürlich maßgeblich, die berufliche Erfahrung und die bisherige Karriere ebenso. Ferner kommen bei bereits bekannten Personen die zugeschriebenen Motive, Charaktereigenschaften, Persönlichkeitsmerkmale und Vergleichbares hinzu: Die „Macherin“, der „Ausgleichende“, diejenige, die „schwierige Teams führen“ kann, derjenige, der sich „von Gegenwind nicht aus der Bahn werfen“ lässt, diejenige, mit „dem Blick für’s Detail“, „der Mann für’s Grobe“ oder derjenige, der sich von „unlösbaren Aufgaben“ anspornen lässt – all das hat seine Relevanz. Und überall dort, wo diese Personen jeweils zuständig sind, werden bestimmte Entscheidungen wiederum wahrscheinlicher als andere. „The right man“ – oder die „right woman” – “in the right place“ ist dabei das Motto der Personalabteilungen (Fayol 1954, S. 37).
Wer einen kleinen Betrieb, ein Café oder eine Werkstatt hat, wer jemanden für das Pfarrsekretariat sucht oder für die Mitgliederverwaltung im Sportverein, der ist in seiner Entscheidung, wie diese Positionen zu besetzen sind, weitgehend frei. Je größer oder je anforderungsvoller die Arbeit in der Organisation, desto regulierter wird es durch das Arbeitsrecht, den Kündigungsschutz oder die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Aber bei allen Einschränkungen im Prinzip dürfen die meisten Organisationen einstellen, wen sie wollen. Nicht jedoch in der Verwaltung. Hier gibt das Recht den Grundtakt vor. In vielen Staaten sieht unmittelbar die Verfassung vor, dass jeder Bürger, jede Bürgerin den gleichen Zugang zum öffentlichen Amt hat. Das hat zur Folge, dass eben nicht die Bürgermeisterin, der Ministerpräsident oder die Bauamtsleiterin autonom entscheidet, wer bei ihr oder ihm arbeitet. Es bedeutet, dass kriteriengeleitete Auswahlverfahren erforderlich sind, um das Verwaltungspersonal zu rekrutieren. Und neben den fachlichen Anforderungen – Ärztin im Gesundheitsamt kann man eben nur mit Approbation werden – und dem geltenden Recht – zum Beispiel die Beachtung der Gleichstellung der Geschlechter – sind es dann Eignung, Befähigung und Leistung, nach denen entschieden wird, wer eine freie Stelle im öffentlichen Dienst besetzen darf.[22]
Dabei lassen sich zwei Rekrutierungsformate für den öffentlichen Dienst unterscheiden: das sogenannte „program staffing“, bei dem dezidiert qualifiziertes Personal, Expertinnen, Spezialisten also, für bestimmte Positionen rekrutiert werden, und das „career staffing“, bei dem Personen mit allgemeinen hohen Qualifikationen, aber ohne spezialisierte Ausbildung rekrutiert werden, von denen erwartet wird, dass sie sich durch Weiterbildungen und Jobrotationen schnell in unterschiedliche Bereiche einarbeiten können (Leich 1960, S. 93). Beides hat seine Berechtigung und seine Anwendungsfälle (vgl. Männle und Witt 2023, S. 301): Die Leitung des Gesundheitsamtes in einer größeren Stadt wird man zweifellos in erster Linie einer Fachärztin für öffentliches Gesundheitswesen mit entsprechender Führungserfahrung anvertrauen; im allgemeinen, nicht-technischen Verwaltungsdienst hingegen ist die Verwaltung geprägt von der Grundanforderung der sogenannten „Verwendungsbreite“.[23]
Mit der Personalstruktur verbindet sich aber mehr als Fachqualifikation, berufliche Erfahrung und Vergleichbares. Letztlich handelt sich die Organisation mit der Besetzung von Stellen durch Personen auch Persönlichkeiten ein. Und mit Persönlichkeit meint die Organisationswissenschaft die sozial sichtbare Seite einer Person, mit der man rechnen, an die man Erwartungen knüpfen kann (vgl. Luhmann 2014, S. 48; Männle 2011, 270 f.). Das ist in allen anderen Organisationen ebenso plausibel wie zumeist unkritisch. Die bürokratische Herrschaft aber gründet eigentlich im Prinzip der „formalisierten Unpersönlichkeit“. „Sine ira et studio, ohne Haß und Leidenschaft“, daher auch „ohne ‚Liebe‘ und ‚Enthusiasmus‘“‚“ohne Ansehen der Person“, „formal gleich für ‚jedermann“ walte, so Max Weber, „der ideale Beamte seines Amtes“ (Weber 1980, S. 129).
Das Prinzip der Unpersönlichkeit – sowohl gegenüber dem Bürger, der an die Verwaltung herantritt, als auch in Bezug auf die Mitglieder, die in der Verwaltung tätig sind – ist mit Blick auf die Bindung an Recht und Gesetz, an Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit aus legitimatorischen Gründen naheliegend. Es ist aber natürlich trotzdem eine Fiktion. Denn die „Persönlichkeitsstrukturen der Entscheider“ lassen sich auch in der Verwaltung nicht ausblenden.[24] Wenn man eine „Macherin“, einen „Choleriker“, eine „Phlegmatikerin“, ein „Kommunikationstalent“, eine „Erbsenzählerin“ oder einen „Showmaster“ auf eine Stelle setzt, dann hat das Folgen; und „gegen alle Legenden über ,unpersönliche‘ Bürokratie muss festgestellt werden, dass die Orientierung an Personen eine erhebliche Bedeutung besitzt“ (Luhmann 2000b, S. 286)
Ein besonderer Aspekt kommt in Verwaltungen dort zum Tragen, wo Personen qua Zugehörigkeit zu einer politischen Partei die politische Logik in die Behörde tragen. Parteimitglieder gibt es natürlich auch in Universitäten, Kirchen, Schulen oder Betrieben. Mit Blick auf den öffentlichen Dienst hat die Frage der Parteimitgliedschaft des Personals aber eine ganz andere Dimension. Formal gesehen werden bestimmte Stellen, in aller Regel an der Organisationsspitze, im Wege politischer Verfahren besetzt: Oberbürgermeisterinnen, Minister und Staatssekretäre sind Stellen mit politischem Schwerpunkt. Sie fungieren als politisch gesetzte Entscheidungsprämissen (vgl. Luhmann 2020d, S. 288, 2020c, S. 184).[25] Im Zwischenraum, zwischen rein fachlich rekrutierter Sachbearbeitung und rein politischer, gewählter Spitze präsentiert sich die Verwaltung ferner als Organisation mit rechtlicher und politischer Primärorientierung (vgl. Bora 2001). Das spiegelt sich ebenfalls in der Personalstruktur wider. Deutlich wird dies in Figuren wie den Spitzenbeamten (vgl. dazu bspw. Dogan 1975), die in unterschiedlichen Ausmaßen sowohl den Anforderungen der fachlichen Professionalität als auch Erwartungen an parteipolitische Zugehörigkeiten Rechnung tragen müssen. Als Strukturelemente sind vor allem sie mit „Übersetzungsfunktionen“ betraut, auch wenn das im Verwaltungsalltag nicht selten die Form einer persönlichen Zumutung annimmt. Kritischer diskutiert wird die Frage der weitergehenden Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes (Lorig 1994, S. 96), insbesondere dort, wo Bewerber mit einem bestimmten Parteibuch bei der Einstellung im öffentlichen Dienst bevorzugt werden und es zu einer sogenannten „Ämterpatronage“ (vgl. bspw. Arnim 1983) kommt.[26]
Die administrativen Grundsätze können diese persönlichen Eigenheiten nicht aushebeln. Sicherlich – keine Beamtin kann mit Hinweis auf ihr „Bauchgefühl“ oder ihre „kreative Phase“ oder „dass sie eben nicht raus kann aus ihrer Haut“ das Verwaltungsverfahrensgesetz außer Kraft setzen. Trotzdem ist die Persönlichkeitsstruktur des jeweils Entscheidenden mehr als nur Quelle von Irrationalitäten, Störungen oder Abweichungen, sondern hat strukturierende Effekte (vgl. Luhmann 2020f, S. 44). Es ist relevant, welche Person auf welche Stelle platziert wird. Daher werden auch in Verwaltungen Personen bewegt; sie werden versetzt, machen Karriere, werden umgesetzt, abgeordnet, bisweilen auch zurückgestuft und degradiert (Luhmann 2020e, S. 294) – und dies alles ist stets dankbares Thema für inner- wie außerorganisatorischen Klatsch und Tratsch (Bosetzky 1972, S. 372). Dabei gibt es eine ganze Reihe von Hebeln, mit denen in der Verwaltung gearbeitet wird.[27]
Ein erster Hebel ist die Beförderung. Von der Person aus gesehen wirft die Mobilitätserfahrung Fragen auf, etwa danach, ob eine Beförderung eher als Anreiz für künftige Leistungen oder eher als Belohnung für erbrachte Dienste gedacht ist. Von der Organisation aus betrachtet sind Entscheidungen über mit Mobilität verbundene Beförderungen[28] hingegen klare Strukturentscheidungen. Natürlich gilt das Prinzip der Bestenauslese auch bei internen Bewegungen. Doch wenn eine bestimmte Person aufrücken, neue weitere Zuständigkeiten und in der Regel auch mehr Einfluss erhalten soll, will es gut überlegt sein, wie entschieden wird, wer also zu befördern ist. Dass es deshalb auch „Dunkelfaktoren der Beförderung“ gibt, etwa Karrierenetzwerke oder Promotionsbeziehungen, hat zum Beispiel Bosetzky (1974) herausgearbeitet.[29]
Ein zweiter Hebel ist die Degradierung oder gar Entlassung. Vertikale Mobilität „nach unten“ oder „nach draußen“ ist in den meisten Verwaltungen der Ausnahmefall. In seltensten Fällen, im Prinzip nur bei offenkundigen Verstößen, kommt es bei Beamten zu den beiden schwersten Disziplinarmaßnahmen: der Degradierung oder der Entfernung aus dem öffentlichen Dienst (vgl. bspw. Fliedner 1972). In den klassisch-kontinentalen Verwaltungssystemen ist auch bei Angestellten die Entlassung aus dem öffentlichen Dienst nur in seltenen Fällen organisations-, sprich: betriebsbedingt. Andere Verwaltungssysteme, etwa das US-amerikanische, sehen demgegenüber weitaus höhere Flexibilisierungen und damit eben auch häufiger vorkommende Entlassungen vor.
Der dritte Hebel ist der des Weglobens. Wegen der vergleichsweise geringen Mobilitäten von Personen und der hohen Beschäftigungssicherheit des Personals hat sich in vielen Verwaltungen die Strategie des „Weglobens“ entwickelt (vgl. dazu Bosetzky 1977). Wenn Personen weder entlassen noch degradiert werden können, aber sie gleichwohl „ausgewechselt“ werden sollen, ist es sinnvoll, sie in solchem Maße als leistungsstark zu bewerten und anzupreisen, dass sie – bei nächster Gelegenheit etwa bei der Beförderung nach der Bestenauslese – andernorts unterkommen.[30] Manchmal werden in Verwaltungen auch Posten und Positionen kreiert, auf denen Personen – bei auskömmlicher Vergütung und angemessenen Aufgaben – kaltgestellt, geparkt, aus dem Weg geräumt werden können.
Ein vierter Hebel besteht in dem Versuch, die in Verwaltungen tätigen Personen selbst zu verändern. Hier spricht man von Personalentwicklung und meint damit das Bestreben, eine Person beziehungsweise deren Verhalten „so zu verändern, dass sie künftig auf der gleichen Position andere Entscheidungen trifft“ (Kühl 2020b, S. 96).[31] Das Einwirken auf Personen, ihre Zeit besser zu managen, heterogene Teams effektiver zu führen, selbstbewusster zu entscheiden und was auch immer, hat in der Verwaltung aber enge Grenzen. Man kann einzelne noch so sehr zur modernen Führungskraft trainieren wollen – „selbst wenn einzelne Personen bereit sind, sich aufgrund einer Personalentwicklungsmaßnahme zu ändern, werden sie von ihrem Umfeld doch häufig mit der Erwartung konfrontiert, dass sie sich so verhalten sollen, wie sie sich immer verhalten haben“ (Kühl 2020b, S. 96), in Verwaltungen mit ihrem vergleichsweise rigiden Strukturgerüst allemal. Die Funktionalität administrativer Personalentwicklungsversuche muss deshalb vorrangig auf der legitimatorischen Schauseitenebene gesucht werden.
Die Stelle als Scharnier der Prämissen
Bei der intensiven Auseinandersetzung mit den drei Ausprägungen der administrativen Formalstruktur kann man Gefahr laufen, in die Falle der administrativen Selbstbeschäftigung zu geraten, für die Behörden regelmäßig kritisiert werden (vgl. Kühl 2020b, S. 97). Gleichwohl spielt auf der Ebene der Strukturen eben die Musik. Hier ist zu erkennen, was in Verwaltungen problematisch ist und warum; hier versucht sich die Verwaltungsorganisation an Problemlösungen und handelt sich die zugehörigen Folgeprobleme ein (vgl. Luhmann 2021, 95 f.); hier ist mehr darüber zu erfahren, wie Verwaltung eigentlich funktioniert (vgl. dazu bspw. Männle 2020). Gerade deshalb gewinnt die Frage danach, wo und wie die Strukturformate eigentlich zusammenspielen, ihre Relevanz (vgl. Kühl 2020b, S. 96; Kette 2018, S. 62).
Das Konzept, an dem sich das Zusammenspiel manifestiert, ist: die Stelle. Behörden sind Stellensysteme. Stellen werden in Verwaltungen „einander zugeordnet und in der Regel über Weisungskompetenzen hierarchisiert. Sie werden durch Aufgaben definiert, und sie werden mit Personen besetzt, von denen man nur eine durch ihre individuellen Eigenarten beschränkte Tätigkeit erwarten kann“ (Luhmann 1988a, 309 f.). Die Stelle ist das maßgebliche Regulativ, die Stellschraube für die formalen Prämissen (vgl. Männle 2011, S. 206), denn einer Stelle wird eine Aufgabe zugeordnet, eine Stelle hat einen Platz im organisationalen Gefüge und eine Inhaberin, ist also mit einer Person besetzt (vgl. Luhmann 1988b, S. 178). In diesem Sinne ist die Arbeit an und mit Stellen zentrale Organisationsaufgabe. In der Praxis hat sich deshalb zum Beispiel das Instrument der „Stellenbeschreibung“ ausgebildet, mit welchem nahezu alle Organisationsmaßnahmen festgelegt werden (vgl. Hopp und Göbel 2013, S. 338). Denn an einer Stelle ist im Prinzip alles änderbar. Man kann das Aufgabenprofil ändern, man kann sie einer anderen Abteilung zuordnen, auf- oder abwerten und, selbstredend, kann man sie auch mit einer anderen Person besetzen.
Zugleich spielt in Verwaltungen auch die Verständigung über Stellen eine kritische Rolle – nicht zuletzt, weil Stellen wahrscheinlich das knappste Gut in Verwaltungen sind. Im Einwerben von Stellen manifestiert sich die bürokratische Budgetmaximierung (vgl. dazu etwa Niskanen 2017, 227 ff.; Moe 1989, S. 267); und umgekehrt hat es wohl „noch keinen Fall gegeben, daß ein Ministerium freiwillig, ohne Druck des Finanzministers, Stellen eingespart hätte“ (Pfeiffer und Faller 1997, S. 67). Denn neben der sachlichen, der organisationalen und der personellen Dimension haben Stellen insbesondere eine haushälterische Seite. Schließlich werden Behörden – zumindest im besten Falle – in Kenntnis der zu erfüllenden Aufgaben und des entsprechenden Bedarfs an Arbeitskapazität durch eine im Haushaltsplan niedergelegte Anzahl an sogenannten Planstellen für Beamtinnen und Beamte respektive für Tarifbeschäftigte dimensioniert (Stellenplan).[32] Stellen haben damit nicht nur Aufgabe, Platz und Inhaber, sondern auch eine Zahl und eine Wertigkeit. Hier erkennt man, dass, wenn „Stelle“ gesagt wird, ganz Verschiedenartiges gemeint sein kann, dass sich aber Personaler, Organisatoren oder Haushälter in erster Linie mithilfe des – insoweit durchaus als innerorganisatorisches Grenzobjekt (vgl. bspw. Hörster et al. 2013) zu verstehenden – Stellenkonzeptes verständigen.
Eine besondere Figur, gerade in Verwaltungen, ist schließlich die sogenannte Grenzstelle. Gemeint sind Stellen, denen – programmatisch – die Systemvertretung nach außen und zugleich die Umweltbeobachtung obliegt. Angesprochen sind damit Stellen, die an den Organisationsgrenzen platziert sind und von denen besondere Leistungen im Umweltkontakt verlangt werden (vgl. Luhmann 1964, 220 ff). Greifbar wird dies beim Blick auf die Behördenleitung. Hier ist, ganz klar, die Spannung zwischen Verwaltungsorganisation und politischer Umwelt zu managen. Aber auch der Personalreferent, der mit Bewerberinnen und Bewerbern zu tun hat, operiert an der Grenze, genauso wie die Beschäftigten, die für den Verkehr mit „Sonderumwelten“ verantwortlich sind – in der Pressestelle, im Justitiariat, im Haushalts- oder Finanzbereich und viele weitere – vom Wirtschaftsförderer bis zur Bürgerbeauftragten, von der Führungskraft bis zur Mitarbeiterin in der Telefonzentrale.
An all diesen Stellen kommt es zu strukturellen Spannungen (Luhmann 1964, S. 223). Denn in der Grenzstelle fließen einerseits, wie in jeder Organisationsstelle, die formalen Organisationserwartungen zusammen. Andererseits äußert die Umwelt ihrerseits Erwartungen: Programmatisch ist dann zum Beispiel die Pressesprecherin auf Datenschutz und Amtsgeheimnis verpflichtet, die Journalistin in der Umwelt erwartet aber größtmögliche Einblicke und bestmögliche Information. Ähnliches gilt für den Haushaltsbeauftragten, der auf seinem Dienstposten für die bestmögliche Ressourcenausstattung der Behörde wirken soll, an den das Finanzministerium allerdings seine gegenläufigen Einspar-Erwartungen adressiert.
Deshalb stellen sich an die Ausgestaltung der Grenzstellen besondere Anforderungen. Zunächst ist gerade hier die Frage nach der Besetzung von besonderer Bedeutung. Außerdem wird auf Grenzstellen wachsam geblickt. Bisweilen werden hier bestimmte Kommunikationsmöglichkeiten zentralisiert und monopolisiert (vgl. Luhmann 1964, S. 234), sodass etwa im Außenverkehr nur die Behördenleiterin die offizielle Linie verkündet, nur der Finanzdezernent mit der Aufsicht spricht oder nur die Mitarbeitenden des „Hotline-Teams“ ans Telefon gehen. Umgekehrt manifestieren sich hier Versuche der Einflussnahme, gar der Vereinnahmung seitens der Umwelt. Die Verwaltungsforschung untersucht das unter dem Begriff des „Capture“ – der Vereinnahmung – von Verwaltungen (vgl. Stigler 1971) (vgl. auch Luhmann 1964, S. 223). Programmatisch ist wichtig zu sehen, dass durch allzu rigide Programmierung der Grenzstellenarbeit Spielräume genommen werden, die eigentlich wichtig, oft sogar erforderlich sind.
Insofern zeigen sich gerade am Fall der Grenzstellen die Limitationen formaler Strukturierung sehr deutlich. Hier wird klar, dass auch Verwaltungen nicht allein auf der Basis einer sauber durchdeklinierten Formalstruktur funktionieren können, sondern dass es im mindestens gleichen Umfang auf informale Aspekte ankommt, darauf, dass Graubereiche geöffnet und auch betreten werden.[33]
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[1] Hans Josef Vogels Aufzählung zielt auf eine Verbesserung der Rechtssetzung und Rechtsumsetzung. Mit dem Fokus auf die inhaltlich zu beachtenden Aspekte, der Frage der notwendigen Einbindung und auf die Frage von Fristen beziehen wir uns auf die sachliche, soziale und zeitliche Sinndimension beim Verwaltungshandeln.
[2] Mit diesem Dreierschema greifen wir eine Idee Niklas Luhmanns auf, der Personal, Publikum und Politik als die drei relevanten Umwelten der Verwaltung begreift (siehe dazu Luhmann 2021, S. 103ff.).
[3] vgl. dazu Kühl 2020b, S. 84.
[4] In Verwaltungen kann man die Wirkung von organisationalen Strukturen besonders bei Entscheidungen beobachten. Denn man kann auch sagen: Strukturen orientieren das organisationale Entscheiden. Sie fungieren – so haben es Herbert Simon (vgl. Simon et al. 1950, 57 ff.), dann aber auch James Thompson (vgl. Thompson 2017, 132 ff.) oder Niklas Luhmann (vgl. Luhmann 2000b, S. 222) formuliert – als Prämissen weiterer Entscheidungen. Strukturen machen also nicht nur bestimmtes Verhalten, sondern auch bestimmte Entscheidungen wahrscheinlicher. Und noch genauer: „Alles, was der Überbrückung der Distanz von Entscheidung zu Entscheidung dient, hat […] im System die Funktion einer Struktur“ (Luhmann 1988b, S. 172). Strukturen leisten damit funktionale Beiträge zur Systembildung (denn sie relationieren Ereignisse), zum Systemerhalt (denn sie reduzieren Komplexität) und zur Autonomisierung. Mittels seiner Struktur setzt ein System so „unterscheidende Grenzen“ (Luhmann 2021, S. 86) und trägt zur Orientierung bei (denn sie lenken zugleich die Aufmerksamkeiten des System, organisieren also, wo hin- und wo weggesehen, was aufgegriffen und was liegengelassen wird).
[5] Hierzu ist es aufschlussreich, Niklas Luhmann im Original zu lesen: „Das Charakteristische der Formalisierung selbst besteht in der Aussonderung bestimmter Erwartungen als Mitgliedschaftsbedingung. Wir wollen eine Erwartung daher als formalisiert bezeichnen, wenn sie in einem sozialen System durch diese Mitgliedschaftsregel gedeckt ist, d. h. wenn erkennbar Konsens darüber besteht, daß die Nichtanerkennung oder Nichterfüllung dieser Erwartung mit der Fortsetzung der Mitgliedschaft unvereinbar ist. Ein soziales System ist formal organisiert in dem Maße, als seine Erwartungen formalisiert sind. Formale Organisation ist der Komplex dieser formalen Erwartungen. Sie besteht aus den Mitgliedsrollen, die das Verhalten definieren, das von einem Mitglied als solchem erwartet wird“ Luhmann 1964, S. 38; vgl. Groddeck und Wilz 2015, 16 ff.
[6] Komplizierter ausgedrückt heißt das: „Das Recht ist für die Verwaltung ein Komplex von Entscheidungsprämissen“ (Luhmann 1997, S. 35).
[7] Konkret heißt das: Recht – vom Allgemeinen Gleichstellungsgesetz bis zur Landesbauordnung – gilt zwar für alle Organisationen. In Behörden aber finden sich oft differenziertere oder unmittelbarere Regelungen. So sind beispielsweise Bestechlichkeit und Bestechung schon im allgemeinen geschäftlichen Verkehr strafbewehrt (§ 299 StGB). Bei Amtsträgern allerdings listet das StGB ab § 331 ff. einen gesamten Abschnitt über „Straftaten im Amt“, darunter ebenfalls Bestechlichkeit und Bestechung, auf. Im öffentlichen Amt, so kann man auch sagen, ist Bestechlichkeit „besonders schlimm“ – eben weil es im administrativen Kontext erfolgt.
[8] Auch das kann man übrigens wiederum gut am Verwaltungsakt sehen, der seinerseits bereits aus formalen Gründen rechtswidrig sein kann. Wenn etwa Zuständigkeitsregelungen missachtet, gegen Formvorgaben verstoßen, die Begründung unterlassen oder den Verfahrensvorgaben nicht gefolgt wurde, ist die Verwaltungsentscheidung bereits formell rechtswidrig – und jene, die sich nicht an die Vorgaben gehalten haben, haben eben einen Fehler gemacht.
[9] Im Kontext von Phänomenen wie der informalen Struktur, der brauchbaren Illegalität oder des elementaren Verhaltens wird dies später zu vertiefen sein.
[10] Umgekehrt heißt das: „Die reguläre Wirksamkeit der Verwaltung – so scheint es – wird nur durch illegale Maßnahmen, durch Ungehorsam der Organwalter aufrechterhalten. Folgerichtige Legalität bewirkt Ineffizienz“ (Isensee 1971, S. 74; vgl. grdl. Kühl 2020a; ferner Matthiesen et al. 2022, 111 f.).
[11] Im politisch-administrativen Kontext kennt man dies, wenn man sich der sogenannten Staatszielbestimmungen besinnt – etwa der Verwirklichung der europäischen Einigung oder dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht.
[12] „Während der Polizeistaat, der sozialistische Planungsstaat oder der Staat, der sich die Forcierung der industriellen Entwicklung eines Landes zur Hauptaufgabe macht, von einem Primat der Zweckorientierung ausgehen, scheinen im Rechtsstaat Konditionalprogramme vorzuherrschen“ (Luhmann 1997, S. 38).
[13] Pankoke und Nokielski betonen sogar: „So entspricht einer konditionalen Programmierung von Verfahren und Verwaltungsmittel die Organisationsstruktur bürokratischer Reglementierung. Demgegenüber führt eine programmatische Ausrichtung an Wert- und Zielbildern im Grenzfall zu Strategien der kadermäßigen Politisierung und Mobilisierung“ (Pankoke und Nokielski 1977, S. 43).
[14] Nicht ohne Grund hat es mittlerweile auch die Eisenhower-Matrix in den Methodenkoffer der Verwaltungspraxis geschafft. Bundesministerium des Inneren: Organisationshandbuch (https://www.orghandbuch.de/Webs/OHB/DE/OrganisationshandbuchNEU/4_MethodenUndTechniken/Methoden_A_bis_Z/Eisenhower_Matrix/Eisenhower_Matrix_node.html).
[15] Im klassischen Organisationsmanagement wird dabei das Dualproblem von Differenzierung in Form von Arbeitsteilung und Aufgabenzuordnung und Integration in Form der Prozessgestaltung ins Feld geführt (vgl. Steinmann und Schreyögg 2005, S. 443; Hopp und Göbel 2013, 133 f.). Organisationssoziologisch gewendet rückt bei all dem die Regelung der Kommunikationswege ins Zentrum, die es möglich macht, die ansonsten oft eher separat(er) diskutierten Fragen der Aufbau- und der Ablauforganisation zu erfassen (vgl. Kühl 2020b, 92 ff.; Kette 2018, 58 ff.).
[16] Die Aufbauorganisation ordnet, genauer betrachtet, „die Aufgaben einer Behörde zu verschiedenen organisatorischen Einheiten durch Bildung von Stellen als kleinster organisatorischer Einheit sowie weiterer Organisations- und Hierarchieebenen. Hier werden Aufgaben und ihre jeweiligen Teilaufgaben betrachtet, sachgerecht gebündelt und mit den für die Aufgabenerledigung erforderlichen Befugnissen und Verantwortlichkeiten einzelnen Stellen und Organisationsbereichen zugeordnet“ (Bundesministerium des Innern und Bundesverwaltungsamt 2018, S. 25).
[17] Die prozessuale Seite der Ablauforganisation hingegen stand lange im Schatten (Ritz und Thom 2019, 222 f.), ehe Managementmoden vor allem aus dem Reengineering-Diskurs diese organisationale Seite stärker in den Fokus gerückt haben. Das Prozessmanagement hat sich in der Folge zu einer der drei klassischen Disziplinen des Verwaltungsorganisationsmanagements entwickelt, gemeinsam mit der Aufgabenkritik und der Personalbedarfsermittlung. Soziologisch gesehen gerät die analytische Differenzierung von Aufbau und Ablauf allerdings „seltsam“ (vgl. Luhmann 2018e, S. 215), denn das Bezugsproblem ist in jedem Fall die Fixierung von Kommunikationswegen (vgl. Kühl 2020b, 92 f.) – und das gestaltet sich in Verwaltungen eben weiterhin recht klassisch.
[18] “Für jede Funktion muß geklärt sein, wer für sie zuständig ist, wer entscheidet, wer den Entscheidungsvorgang überwacht und kontrolliert und wer durch Rat oder Zwischenarbeit lediglich zur Entscheidung beiträgt […, selbst] die Stellvertretung darf nicht improvisiert werden“(Mayer 1965, S. 301.). Das Kürzel „nz“ – „nicht zuständig“ – ist im Behördenalltag die gängige Abkürzung, um eine herangetragene Aufgabe kurz und knapp zurückzuweisen.
[19] Die Zuständigkeitsordnung ist allerdings auch ein anspruchsvolles Unterfangen, denn es geht nicht nur um sachliche, sondern auch um weitere, v.a. örtliche, instanzielle oder funktionale Aspekte. So kann man sachlich durchaus für die Badegewässeraufsicht zuständig sein, örtlich aber eben nur in Schleswig-Holstein und nicht in Bayern. Man kann inhaltlich für die Bearbeitung von Zuwendungen zwar befugt sein, aber ab Beträgen von einer Million Euro liegt die Entscheidung bei der Vorgesetzten. Und so mag man auch hier einen typisch administrativen Formalismus vermuten. Tatsächlich aber hat die differenzierte Zuständigkeitsordnung ihre Funktion vor allem wenn es um korrekte Verwaltungsarbeit geht, denn „die zuständige Behörde wird das fachlich vorgebildete und sachkundige Personal und die erforderliche Ausstattung besitzen, die eine Gewähr für eine sachlich richtige Entscheidung bieten“ (Maurer 2002, S. 539).
[20] Vielfach kennt die Praxis auch normative Vorgaben (vgl. etwa Möltgen-Sicking und Winter 2018, S. 85) – etwa den Organisationsgrundsatz, Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung zusammenzuführen. Manifestiert findet es sich im sogenannten „AKV-Prinzip“, das seinerseits als Erwartungsstruktur Eingang in Geschäftsordnungen von Bundes- und Landesregierungen gefunden hat.
[21] Die Perspektive, das Personal als Strukturelement zu erfassen, wird „plausibel […], wenn man sieht, dass auch mit der Entscheidung über Personal eine Vielzahl weiterer Entscheidungen vorgezeichnet wird“ (Kette 2018, S. 61).
[22] Das ist übrigens auch der Grund, warum Bewerbende im Erstkontakt mit administrativen Auswahlgesprächen oft überrascht sind, wenn ihnen, anders als in der Privatwirtschaft, nicht ein oder zwei, sondern regelmäßig mindestens fünf oder sechs Auswählende gegenübersitzen. Denn neben den Fachvorgesetzten bringen sich auch Personalabteilung, Gleichstellungs- und Schwerbehindertenbeauftragte, der Personalrat und gegebenenfalls noch Weitere in das Auswahlverfahren ein.
[23] Dieses ist übrigens auch erst seit der Preußischen Reform derart prominent vorfindbar, denn zuvor war gerade das Studium der Kameralwissenschaften (unter den Vorzeichen des Policeystaates) die angezeigte Ausbildungsform für die Staatsverwaltung. Doch je mehr sich der Staat in Richtung Liberalismus und Rechtsstaatlichkeit entwickelte, desto relevanter wurde die juristische Qualifikation gerade für den öffentlichen Dienst. Hierauf wird einerseits der gehobene Dienst an spezifischen Verwaltungshochschulen ausgebildet; insbesondere aber ist das – neben der rechtsstaatlichen Fundierung der öffentlichen Verwaltung – die Hintergrundfolie für das nach wie vor vorfindbare Juristenmonopol (vgl. allg. auch Thieme 1990). Denn das juristisch qualifizierte Personal ist breit einsetzbar, ausgebildet für das effektive Entscheiden, gerade auch unter Unsicherheit, und gut gerüstet mit pragmatischem Opportunismus (vgl. Luhmann 2020e, S. 258). Jedwede Diskussion zur Durchbrechung des Juristenmonopols hat hier auch ihre Fluchtpunkte. Die Frage ist, ob es erstrebenswert ist und wie es gelingen kann, alternative Generalistenformate zu etablieren – etwa im Wege verwaltungswissenschaftlicher Universitätsstudiengänge. Dagegen steht die Überlegung, dass es gerade in einer komplexen Gesellschaft auch sinnvoller sein könnte, den Weg eher stärker in Richtung Spezialisierung zu beschreiten.
[24] Siehe dazu (Dose 1998, S. 277).
[25] Im Prinzip ist das die konkrete Umsetzung dessen, was Luhmann andernorts als Machtkreislauf beschreibt. Im Wege politischer Verfahren wird Komplexität reduziert, werden Strukturvorgaben gemacht und wird damit zugleich Entscheidungsmacht weitergegeben (vgl. bspw. Luhmann 1981b, 45 f.).
[26] Wenn, in der Folge, bestimmte parteipolitisch opportunere Verwaltungsentscheidungen wahrscheinlicher werden als andere, wirft das in der Rechts-, Verwaltungs- und Politikwissenschaft legitimatorische Fragen auf (klass. hierzu bspw. Eschenburg 1961). Aber auch die Organisationswissenschaft kann hier ansetzen. Wenn diagnostiziert wird, dass Ämterpatronage „die Neutralität und Unparteilichkeit der Verwaltung“ (Arnim 1983, S. 221) gefährdet, bedeutet das ja nichts anderes als die Frage, ob eine Organisation mit solcherart Personalstrukturen eben (noch) als Verwaltung identifiziert werden kann respektive ob eine solche Verwaltungsorganisation dann eben noch als Verwaltung entscheidet.
[27] Die empirische Forschung findet in der Mobilität von Personal ein großes Anwendungsfeld, wenn zum Beispiel nach Alter, Geschlecht, Parteizugehörigkeit oder bestimmten Eigenschaften oder Karrierewegen von Beförderten gefragt wird (vgl. bspw. Luhmann und Mayntz 1973, 140 ff.).
[28] Bei Beamtinnen und Beamten gibt es natürlich auch Beförderungen, die nicht mit Aufstiegen verbunden sind. Das ergibt sich aus dem Unterschied von Statusamt und dem Amt im funktionalen Sinne. Denn wenn man eine Stelle innehat, deren Aufgaben höherwertiger sind als jener „Rand“, den man bisher in seiner Laufbahn erreicht hat, kann man auch auf seinem eigenen Dienstposten befördert werden. Auch bei Angestellten findet sich dies als sogenannte „Höhergruppierung“, wenn sich etwa zeigt, dass das Aufgabenspektrum doch höherwertiger ist oder im Zeitverlauf angereichert wurde.
[29] Personen werden in der Verwaltung aber nicht nur befördert, sondern auch in anderer Weise bewegt. Es gibt in der Person begründete Entscheidungen (etwa die Umsetzung bei zu hoher Belastung, die Abordnung, um andernorts Erfahrungen etwa für einen Aufstieg zu sammeln usw.), aber auch solche, die der Sphäre der behördlichen Strukturentscheidungen zuzurechnen sind.
[30] Parteien kennen das Wegloben übrigens auch, dort bspw. unter der Formel: „Hast du einen Opa, dann schick‘ ihn nach Europa“.
[31] In der Vergangenheit hat die Verwaltung dieses Feld eher stiefmütterlich bespielt (vgl. Männle 2011, 275 f.). Wenn, dann engagiert sich die Verwaltung in der Aus- und Weiterbildung, also im Fortschreiben der Fachqualifikation (vgl. bspw. Luhmann 2020e, S. 213). Darüber hinaus sind gerade Personen in der Verwaltung „kurzfristig kaum veränderbar und darüber hinaus gerade im System der öffentlichen Verwaltung intern nur begrenzt mobil“ (Ahlemeyer 1994, S. 189). Umso bemerkenswerter ist, dass in der jüngeren Zeit nicht nur das Feld der Kultur-, sondern eben auch der Personal-, insbesondere der Führungskräfteentwicklung (vgl. dazu Muster 2020) an Aufmerksamkeit gewonnen hat (vgl. Männle und Witt 2023, S. 300).
[32] Rechtlich, so etwa in § 17 der Bundeshaushaltsordnung und konkretisiert in den zugehörigen Verwaltungsvorschriften, ist vorgeschrieben, dass Planstellen nur ausgebracht werden, wenn sie unter Anwendung angemessener Methoden der Personalbedarfsermittlung sachgerecht und nachvollziehbar begründet sind (vgl. auch Bundesministerium des Innern und Bundesverwaltungsamt 2018, S. 47). Politisch (und auch medial), so kann man anschließen, ist die Stelle zugleich die wohl bedeutendste Einheit zur Vermessung von Behörden. Wenn Opposition, Presse oder Rechnungshof Kritik am verschwenderischen Regierungshandeln üben, ist das „ungebremste Stellenwachstum“ dabei sicherlich eine der populärsten Figuren (vgl. etwa Parkinson 1981, 13 ff). Gleichzeitig liegt hier auch methodisch eine sperrige Frage – ausgemünzt in der Überlegung, ob es denn überhaupt eine „richtige“ oder gar „optimale“ Behördengröße geben kann (vgl. dazu bspw. Witte und Moesen 2010, S. 39).
[33] Luhmann hat das schon 1964 erkannt und er bilanziert zur Formalstruktur der Verwaltung: Das zweckrationale Maschinenmodelle für die formalisierte Bürokratie allein nicht hinreichend seien, um Verwaltungsorganisationen zu erfassen. „Es bahnt sich von den verschiedenen Grenzen aus eine plurale Ordnung an […]. Eine Entwicklung dahin ist […] in Systemen, die mit vielen und wichtigen Grenzen zu rechnen haben, zum Beispiel in der öffentlichen Verwaltung, unverkennbar“ (Luhmann 1964, S. 238).
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