Strategien zur Gleichschaltung staatlicher Organisationen

Das Politiker versuchen, über Verwaltungen ihren Willen durchzusetzen, ist erst einmal nichts Überraschendes. Schließlich ist das Grundkonzept jedes modernen Staates, dass Politiker die Verwaltung als Instrument einsetzen, um ihr durch politische Wahlen legitimiertes Programm durchzubringen. Das professionelle Selbstverständnis einer Verwaltung besteht darin, ihre Entscheidungspraxis flexibel an sich verändernde politische Vorgaben anpassen zu können.

Wenn von einer Gleichschaltung der Verwaltung gesprochen wird, geht es nicht um die genannte Adaptionsfähigkeit an die Programmatik einer neuen politischen Kraft in einem Staat, sondern um die Aushebelung zentraler Arbeitsformen von Verwaltungen. In einem Rechtsstaat sehen sich Verwaltungen an Gesetze gebunden und bremsen die Politik dort aus, wo diese geltende Rechte zu verletzen drohen. Diese Gesetzesbindung kann für politische Entscheider frustrierend sein, weil sie ihre Handlungsoptionen einschränken.

Deswegen ist die Verlockung für die Politik groß, sich die Verwaltung gefügig zu machen. Die Stoßrichtung ist dabei immer die gleiche. Die Regierungsspitze höhlt die Gesetzbindung aus und setzt ihre Maßnahmen durch Exekutivorder durch. Um die Möglichkeiten der Überprüfung ihrer Anordnungen durch Gerichte zu blockieren, werden Richterstellen nicht mehr primär nach Qualifikationen, sondern nach politischer Loyalität besetzt. Regierungsangestellte werden nach willkürlichen Kriterien entlassen, um durch eine Atmosphäre der Angst die Anpassungsbereitschaft an die neuen Verhältnisse sicherzustellen. Um Widerstände aus den Regionalregierungen und Kommunalbehörden zu verhindern, werden diese schrittweise entmachtet und Entscheidungskompetenzen in der Zentralregierung gebündelt. Statt eines an Recht und Ordnung orientierten Staates dominiert in der politischen Entscheidungsfindung dann immer mehr ein improvisierender, erratischer fast schon anarchistischer Entscheidungsstil. Der Prototyp einer solchen Gleichschaltung der Verwaltung ist der NS-Staat, an dessen Beispiel man die Aushöhlung zentraler bürokratischer Prinzipien wie durch ein Brennglas studieren kann.[1]

Die grundlegende Umstellung des Entscheidungsstils

Der typische Beamte im Maschinenraum einer Verwaltung ist ein Experte in der Prüfung von Wenn-Dann-Programmen. Wenn ein Bauantrag gestellt wird, wird geprüft, ob dieser mit dem Flächennutzungsplan und der städtischen Bauordnung kompatibel ist und nur dann dem Antrag stattgegeben. Der Entscheidungsprozess wird – auf dieses zentrale Prinzip öffentlicher Verwaltung hat schon Max Weber hingewiesen – in Akten dokumentiert, so dass die Rechtmäßigkeit der Entscheidung jederzeit nachgeprüft werden kann. „Paragraphenreiter“ ist das Schimpfwort, das man verwendet, wenn man diese Arbeitsform der Verwaltung kritisieren möchte.

Die Bürokratiekritik der Nationalsozialisten setzte an dieser Orientierung der Verwaltung an Wenn-Dann-Programmen an. Adolf Hitler war das schematische Entscheiden der Verwaltungsbeamten und ihr „Bürokraten-Egoismus“ ein Greul.[2] Er hielt den „Behördenapparat“ für einen „rein maschinellen Mechanismus“, der völlig ungeeignet sei, die politischen Herausforderungen des Staates zu meistern.[3] Zu einem „Lob der Bürokratie“ konnte er sich beim besten Willen nicht hinreißen lassen.[4] Wenn „sich die normale Bürokratie des Staates“, so Hitler, nicht schnell genug an politische Anforderungen anpasse und sich „als ungeeignet erweisen sollte“ die Lebensfragen der Nation zu lösen, dann müsste diese durch die „lebendigere Organisation der Partei“ ersetzt werden. „Was staatlich gelöst werden kann, wird staatlich gelöst“, was „der Staat seinem ganzen Wesen eben nicht zu lösen in der Lage ist, wird durch die Bewegung gelöst.“[5]

Dabei darf nicht übersehen werden, dass es bei aller Kritik der Bürokratie, während der NS-Zeit nicht zur Abschaffung der Bürokratie oder gar Verwaltung kam. Im Gegenteil: Die Organe der NSDAP, aber auch von den Nationalsozialisten protegierte Wirtschaftsunternehmen, bezahlten die Übernahme von immer mehr staatlichen Aufgaben mit einer zunehmenden Bürokratisierung ihrer Organisation. Aber auch in der klassischen staatlichen Verwaltung kam es trotz der Schließung einzelner Behörden nicht zu einer Reduzierung, sondern eher zu einem Aufwuchs des Personalbestands.[6] Der Politikwissenschaftler Franz Neumann, einer der schärfsten Beobachter des NS-Staates, stellte schon während des Zweiten Weltkrieges fest, dass die Nationalsozialisten einerseits eine „ideologische Verteilungskampagne“ gegen die Bürokratie richteten, es andererseits aber zu einem „enormen zahlen- und funktionsmäßigen Wachstum der staatlichen Bürokratien“ gekommen sei.[7] Eine Paradoxie, die man auch aus anderen Staaten kennt, in denen Politiker besonders exzessiv über die Dysfunktionalität der Bürokratien klagen und eine Verkleinerung der staatlichen Verwaltung fordern.

Das Ziel der Nationalsozialisten war nicht die Abschaffung, sondern der Umbau der Verwaltung. Die Vision der Nationalsozialisten war dabei ein Staat, in dem die politischen Ziele weitgehend befreit von gesetzlichen Fesseln mit Hilfe einer gefügigen Verwaltung umgesetzt werden konnten. Die politisch vorgegebenen Zweckprogramme, so könnte man die nationalsozialistische Auffassung in der Sprache der Entscheidungstheorie wiedergeben, seien wichtiger als die durch Gesetze und Verordnungen kodifizierten Konditionalprogramme. Der Zweck, so die Kurzformel, heiligt die Mittel – und sei es auf Kosten der Ignorierung gesetzlicher Beschränkungen.

Dabei darf man nicht übersehen, dass auch Verwaltungen, die sich an klassischen Kriterien bürokratischen Arbeitens wie Gesetzesbindung, Berechenbarkeit und Schriftlichkeit orientierten, in der Lage sind, sich an politische Vorgaben anzupassen. So kann man beobachten, wie Verwaltungen sich mit großer Kreativität darum bemühen, eine politische Entscheidung als mit geltendem Recht kompatibel zu präsentieren. Diese Mechanismen wurde im Nationalsozialismus immer mehr aufgelöst, in dem der Wille des Führers – und das, was dafür ausgegeben wurde – als Gesetz betrachtet wurde.

Zur Produktion von Verunsicherung in der Verwaltung

Damit die Politik ihre von Gesetzesbindungen befreiten Zielen durchsetzen kann, muss sie die Verwaltung so verunsichern, dass sie sich diesen Zielen unterwirft. Die Nationalsozialisten hatten deswegen schon kurz nach der Machtübernahme wilde Säuberungen in der Verwaltung durchgeführt.[8] Verwaltungsmitarbeiter wurden mit willkürlichen Argumenten aus ihren Positionen gedrängt, besonders widerständige Spitzenbeamte öffentlich diskreditiert und nicht genehme Behörden einfach geschlossen. Ein hinterhergeschobenes Gesetz sollte nicht nur erleichtern, Beamte „nicht arischer Abstimmung“ aus dem Staatsdienst zu drängen, sondern auch alle Staatsbediensteten, „die nach ihren bisherigen politischen Betätigungen nicht die Gewähr dafür bieten, dass sie jederzeit rückhaltlos für den nationalsozialistischen Staat eintreten“, zu kündigen.[9] Auch wenn die Regelung zur Ausselektion politisch nicht genehmer Beamter vorrangig bei Spitzenbeamten genutzt wurde und Beamten weiter unten im Apparat Bewährungsmöglichkeiten gegeben wurden, war der Effekt eine bereite Verunsicherung der Angestellten und Beamten im öffentlichen Dienst.

Ein zentraler Hebel war in dieser Vorgehensweise die Zerstörung der Unabhängigkeit der Gerichte. Bei einer Gleichschaltung der Verwaltung sind am Recht orientierte Richter und Staatsanwälte eine Hürde, weil sie über die Möglichkeit verfügen, politische Initiativen, die gegen geltendes Recht verstoßen, zu unterbinden. Die Strategie der Nationalsozialisten bestand darin, die spärlichen Versuche aus der Justiz mit dem Verweis auf deren politische Motivationen auch durch öffentliche Diskreditierung zu unterbinden, und die Richter und Staatsanwälte aus den Schlüsselstellen zu entfernen und mit loyalem Personal zu besetzen. Die Vorstellung Adolf Hitlers war, Richterstellen durch politisch ergebene Juristen zu besetzen, für die ein „Wink“ von Seiten der Staatsführung ausreiche, um die Rechtsprechung unabhängig von der üblichen Gesetzeskodifikation an den Interessen des Staates auszurichten.[10] Damit entfiel eine zentrale Instanz über die Verwaltungen, welche die Gesetzesbindung gegenüber der Politik durchsetzen konnte.

Die Entscheidungsabstimmungen fanden im NS-Staat immer weniger über die formalen Kommunikationswege, sondern über informale Kontaktnetze statt. Man war als Entscheider im NS-Staat gut beraten, sich nicht auf die formal zugewiesenen Kompetenzen zu verlassen, sondern musste versuchen, sein Anliegen über einflussreiche Personen im nationalsozialistischen Gefüge durchzusetzen. Je besser dabei der Zugang zum Führer war – und zu den Personen, die den Zugang zum Führer kontrollierten –, desto größer war die Chance Anliegen durchzusetzen.

Ergebnis war eine Verwaltung, die immer stärker versuchte, den politischen Willen der Führung zu antizipieren und zum Maßstab ihres praktischen Verwaltungshandelns zu machen. Dafür mussten, darauf hat immer wieder der Rechtshistoriker Bernd Rüthers hingewiesen, existierende Gesetze aufgehoben oder neue Gesetze in Kraft gesetzt werden. Vielmehr wurden existierende gesetzliche Regeln ignoriert und im Sinne der nationalsozialistischen Staatsdoktrin interpretiert.[11] Die an mehr oder minder abstrakten nationalsozialistischen Zielen ausgerichtete „Rechtsanwendung“ wurde immer mehr zu einem Ersatz für Gesetzgebung.[12] Gesetze verkamen, da wo es passte, zur reinen Legitimationsfassade, für das, was die Exekutive vorhatte. [13]  

Das dynamische Verhältnis von Normen- und Maßnahmenstaat

Die Umstellung von einer durch Gesetzesbindung gekennzeichneten Verwaltungsarbeit mit Hilfe von verbindlichen Wenn-Dann-Programmen auf eine Ausrichtung auf die von der Politik gewünschten Zweckprogramme erfolgte schrittweise und hat nie zur kompletten Aushebelung der Orientierung an Gesetzen geführt. Der Verbindlichkeitsgrad von Gesetzen produziert ein Maß an Berechenbarkeit, auf das kein Staat verzichten kann. Mit dem Begriff des „Doppelstaates“, brachte der Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel schon im Zweiten Weltkrieg die gleichzeitige Existenz des auf gesetzlichen Prinzipien basierenden „Normenstaates“ und des durch keinerlei rechtliche Regelungen eingeschränkten „Maßnahmenstaates“ auf den Punkt.[14] Dabei waren Normen- und Maßnahmenstaat nicht voneinander getrennt, sondern standen in einem dynamischen Verhältnis zueinander.

Es gab es eine Reihe von Themenfeldern, in denen die Gesetze auch im NS-Staat verlässliche Orientierungspunkte gaben. Man konnte als Unternehmer vor Gerichten die Einhaltung von Verträgen durchsetzen, die Steuergesetze fanden ihre Anwendung und Volksgenossen konnten Ansprüche auf die ihnen zustehende soziale Unterstützung notfalls einklagen. In anderen Themenbereichen wie beispielsweise beim Entzug der Staatsbürgerschaft, der polizeilichen Überwachung oder des Schutzes vor Gewaltanwendung zeigte sich sehr früh schon deutlich der Charakter des Maßnahmenstaates.

Es hing dabei stark von der eigenen sozialen Stellung innerhalb des NS-Staates ab, ob man die Möglichkeit hatte, sich auf die Sicherheit eines Normenstaates verlassen zu können. Während es für „Volksgenossen“, die den rassischen und politischen Ansprüchen der Nationalsozialisten ermöglichten, mit Verweis auf Gesetze Ansprüche zum Beispiel gegenüber der Verwaltung durchzusetzen, waren für Menschen jüdischer Herkunft, Anhänger unerwünschter religiöser Gemeinschaften, Personen mit liberalen, sozialistischen oder gar kommunistischen Positionen, sowie Individuen mit psychischen Erkrankungen oder geistigen Behinderungen die Möglichkeiten Rechtsansprüche durchzusetzen stark eingeschränkt. Bei diesen Gruppen konnten Mitarbeiter der Polizei, der Verwaltung oder des Gesundheitswesens Maßnahmen ergreifen, die nicht durch Gesetze abgesichert waren. 

Auch wenn bis zum Ende des NS-Regimes Elemente des Normenstaates erhielten blieben, so mutierte der NS-Staat spätestens mit Beginn des Krieges immer mehr zu einem Maßnahmenstaat, in dem kaum noch Rücksicht auf Gesetze genommen werden musste. Dabei wurde teilweise durch Anordnung auch für Volksgenossen die Gesetzesbindung außer Kraft gesetzt. Verwaltungsbehörden, Polizeikräfte und Sicherheitsorgane konnten in vielen Feldern weitgehend befreit von der Gesetzesbindung ihre Entscheidungen durchsetzen.

Bei der Absicherung der Herrschaft spielten reale oder inszenierte Widerstände gegen das Regime eine wichtige Rolle. Der Protest politischer Gegner, die kritische Berichterstattung in noch nicht gleichgeschalteten Massenmedien und kritische Positionen von Wissenschaftlern werden als Angriff auf den Staat gewertet und zum Anlass systematischer Unterdrückung kritischer Stimmen genutzt. Der Brand des Reichstages bot den Nationalsozialisten den passenden Anlass, durch das Ermächtigungsgesetz die Macht systematisch zu festigen. 

Die Agilisierung der Verwaltung

Auf den ersten Blick kann die politisch gewollte Aushebelung der Gesetzesbindung staatlichen Handelns und die Erosion bürokratischer Prinzipien als Weg zu einem agileren, handlungsfähigeren Staat verstanden werden.[15] Die Befreiung von beschränkenden Gesetzen kann in Verwaltungen enorme Initiativkraft freisetzen.[16] Für die Erreichung ambitionierter Ziele können einschränkende bürokratische Regeln ignoriert und aufwendige Prüfverfahren ausgesetzt werden. Das Erreichen der politischen Ziele ist wichtiger als die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns.

Auf den zweiten Blick wird jedoch gerade im NS-Staat deutlich, dass durch die Erosion bürokratischer Prinzipien die Effizienz des Staates schrittweise nachlässt. Statt sich auf für alle verbindliche Wenn-Dann-Programme zu verlassen, wird die Vorgehensweise immer mehr improvisiert. Wenn die Mitarbeiter im Unklaren über die Zielrichtung sind, ist die Hierarchie immer mehr gefordert, situativ zu entscheiden. Die klare Auflösung der Zuständigkeiten führt dazu, dass immer mehr Energie für Abgrenzungskämpfe, Reviersicherungen und Expansionsbestrebungen verbraucht wird.[17]

Unterschiedliche Regierungsstellen geraten zunehmend in Konkurrenz miteinander. Aus einer Bürokratie mit klaren Kompetenzzuteilungen, so Franz Neumanns Beobachtung schon während der NS-Zeit, entsteht eine Herrschaft der Vielen – eine Polykratie –, in der zentrale Verwaltungseinheiten, mächtige Wirtschaftsunternehmen, neu geschaffene Sonderbeauftragte und Parteigliederungen versuchen, ihren Einflussbereich auf Kosten der anderen auszuweiten.[18]

Dabei basierte die Integrationswirkung nicht auf außergewöhnlichen Fähigkeiten der Person an der Spitze. Adolf Hitler ist sicherlich der Prototyp eines Politikers mit kognitiven Einschränkungen, der seine Position durch einen ausgeprägten Machtinstinkt bei der Durchsetzung seiner Anschauungen und der Skrupellosigkeit beim aus dem Weg räumen illoyaler Anhänger sicherte. Das Charisma einer Führungspersönlichkeit ist nur zu einem kleinem Teil Ausdruck besonderer rhetorischer Begabung. Wichtiger sind die in Massenveranstaltungen zelebrierten und durch Massenmedien verstärkten Zurechnungen einer treuen Gefolgschaft.  

Diese Dynamik führt zu politischen Radikalisierungseffekten, weil alle versuchen, sich bei einem starken Führer mit besonders extremen Maßnahmen zu profilieren.[19] Im Wettstreit der verschiedenen staatlichen und halbstaatlichen Stellen versuchte man seine Leistungsfähigkeit durch eine besonders skrupellose Umsetzung der politischen Vorgaben unter Beweis zu stellen. „Dem Führer entgegenarbeiten“ war die Kurzformel, die schon im Nationalsozialismus dafür verwendet wurde, um diese auffällige Initiativkraft von staatlichen und halbstaatlichen Stellen zu erklären.

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[1] Siehe dazu Jane Caplan: Government Without Administration. State and Civil Service in Weimar and Nazi Germany. Oxford 1988, 131ff. Frieder Günther macht darauf aufmerksam, dass im NS-Staat nicht die Vorstellung eines auf Recht und Ordnung basierenden, autoritären Verwaltungsstaat dominierte, sondern der Nationalsozialismus eher eine „destruktiv-anarchistische, regellose Seite“ zeigte. Siehe Frieder Günther: Verwaltungsstaat. Die Verwaltungskultur der Deutschen Innenministerien 1919-1975. Göttingen 2025, S. 109.

[2] Adolf Hitler: Eintrag v. 3.5.1942 mittags Wolfschanze. In: Henry Picker (Hrsg.): Hitlers Tischgespräche im Führerhauptquartier 1941-1942. Stuttgart 1963, S. 306–311, hier S. 310.

[3] Ders.: Führerhauptquartier nachts, 1./2. 1941. In: Werner Jochmann (Hrsg.): Adolf Hitler – Monologe im Führer-Hauptquartier. 1941 – 1944; die Aufzeichnungen Heinrich Heims. Hamburg 1980, S. 119–121, hier S. 119. Verweis in Ulrich von Hehl: „Keine Beamten, sondern fanatische Apostel“. Verwaltung und Beamtenschaft im Übergang vom autoritären zum nationalsozialistischen „Führerstaat“. In: Hermann Rumschöttel, Walter Ziegler (Hrsg.): Staat und Gaue in der NS-Zeit. Bayern 1933-1945. München 2004, S. 11–37, hier S. 13.

[4] Adolf Hitler: Führerhauptquartier, Nacht vom 1. auf 2.8.1941. In: Werner Jochmann (Hrsg.): Adolf Hitler – Monologe im Führer-Hauptquartier. 1941 – 1944; die Aufzeichnungen Heinrich Heims. Hamburg 1980, S. 50–51, hier S. 50.

[5] Hitlers Mein Kampf zitiert nach U. v. Hehl: „Keine Beamten, sondern fanatische Apostel“ (wie Anm. 3), S. 15.

[6] Mit Verweis auf die NSDAP als eine „vast bureaucratic machine“ oder „massive bureaucratic organization“ siehe J. Caplan: Government Without Administration (wie Anm. 1), S. 168. Siehe dazu auch Jan Erik Schulte: Die Konvergenz von Normen- und Maßnahmenstaat. Das Beispiel SS-Wirtschafts-Verwaltungshauptamt, 1925-1945. In: Wolf Gruner, Armin Nolzen (Hrsg.): Bürokratien. Initiativen und Effizienz. Berlin 2001, S. 151–188, hier S. 180. Die Bürokratisierungseffekte sind für die NSDAP und ihre Organisationen besser untersucht als für die Unternehmen, die im NS-Staat mit staatlichen Aufgaben betraut und dafür aus Steuern bezahlt wurden.

[7] Franz Neumann: Behemoth. Struktur und Praxis des Nationalsozialismus 1933-1944. Frankfurt a.M. 2004, S. 111.

[8] So – hier nur mit leichten Rephrasierungen – U. v. Hehl: „Keine Beamten, sondern fanatische Apostel“ (wie Anm. 3), S. 22.

[9] Reichsgesetzblatt I (1933) 175.

[10] A. Hitler: Führerhauptquartier nachts, 1./2. 1941 (wie Anm. 3), S. 120.

[11] Am Beispiel des Privatrechts Bernd Rüthers: Die unbegrenzte Auslegung. Zum Wandel der Privatrechtsordnung im Nationalsozialismus. Tübingen 1968.

[12] Ders.: Entartetes Recht. Rechtslehren und Kronjuristen im Dritten Reich. München 1989, 22f.

[13] Ein interessanter Anwendungsfall ist das während der gesamten NS-Zeit gültige preußische Polizeirecht. Siehe dazu Volkmar Götz: Polizei und Polizeirecht Nationalsozialismus. In: Kurt G. A. Jeserich, Hans Pohl, Georg-Christoph von Unruh (Hrsg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte. Band 4. Das Reich als Republik und in der Zeit des Nationalsozialismus. Stuttgart 1985, S. 1017–1031.

[14] Ernst Fraenkel: Der Doppelstaat. Frankfurt a.M. 1984, S. 21. Im englischen Original ders.: The Dual State. A Contribution to the Theory of Dictatorship. New York, Oxford 1941. Siehe dazu Wolf Gruner, Armin Nolzen: Editorial. In: dies. (Hrsg.): Bürokratien. Initiativen und Effizienz. Berlin 2001, S. 7–16, hier S. 11.

[15] Diese Lesart des NS-Staats findet man bei Sven Reichardt, Wolfgang Seibel: Radikalität und Stabilität: Herrschen und Verwalten im Nationalsozialismus. In: dies. (Hrsg.): Der prekäre Staat. Herrschen und Verwalten im Nationalsozialismus. Frankfurt a.M., New York 2011, S. 7–27.

[16] In dem Sinne F. Neumann: Behemoth (wie Anm. 7), 541ff.

[17] In diese Richtung argumentierend Martin Broszat: Der Staat Hitlers. Grundlegung und Entwicklung seiner inneren Verfassung. München 1969, S. 439. Für die Diskussion über das Spannungsfeld zwischen Agilität und Effizienzverlust siehe W. Gruner, A. Nolzen: Editorial (wie Anm. 14), S. 7.

[18] Siehe zum Polykratiekonzept Peter Hüttenberger: Nationalsozialistische Polykratie. In: Geschichte und Gesellschaft 2 (1976), S. 417–442. Klassisch natürlich F. Neumann: Behemoth (wie Anm. 7). Immer noch am umfassendsten M. Broszat: Der Staat Hitlers (wie Anm. 17).

[19] Wenn es diesen starken Führer nicht mehr gibt, zerfällt der Staat in unterschiedliche Machtzentren, weil keine allgemein akzeptierte Spitze mehr besteht, die in den Auseinandersetzungen entscheiden und so die Konflikte einhegen kann.