Selbststeuerung führt nicht zu weniger, sondern zu mehr Bürokratie

In der Politik wird zunehmend Hoffnung auf eine Selbststeuerung von Unternehmen, Krankenhäusern, Universitäten und Schulen im Rahmen eher abstrakter gesetzlicher Vorgaben gesetzt. Statt direkt über gesetzliche Beschränkungen zu intervenieren, wird Organisationen vorgegeben, eigene Regeln zu bestimmen, mit denen sie staatliche Ziele zum Beispiel im Bereich des Umweltschutzes, der Energieeffizienz, der Arbeitssicherheit oder der Geschlechtergleichstellung erreichen wollen.[1] Anstelle von präzisen Vorschriften, die festlegen, was verboten und was erlaubt ist, wird nur noch staatlicherseits überprüft, ob sich Organisationen selbst Regeln im Sinne der staatlichen Zielsetzungen gegeben haben. Die Kurzformel für diesen Trend: von einem über Verbote agierenden „positivistischen Staat“ hin zu einem über Anreize wirkenden „regulierenden Staat“.[2]

Diese Umstellung in der Regulierung basiert auf der Beobachtung, dass Eingriffe des Staates über Gesetze nur begrenzt wirksam sind. Es gibt nicht nur massive politische Widerstände über die jeweiligen Interessenorganisationen, sondern die regulierten Organisationen würden, so die Feststellung, immer auch Wege finden, die gesetzlichen Regeln zu unterlaufen. Durch die Verabschiedung von Verboten im Bereich der Gesundheitsfürsorge, der Verkehrssicherheit oder des Umweltschutzes könnten sich Politiker zwar der Illusion hingeben, etwas getan zu haben, aber faktisch würden die Gesetze in der Praxis nicht selten umgangen werden. Die „Entzauberung“ der Wirksamkeit staatlicher Gesetze erfordere, so die Überlegung, neuere und geschicktere Eingriffsformen der Politik.[3]

Bei den neuen Regulierungsformen handelt es sich um so etwas wie staatliches „Nudging“ für Organisationen. Beim Konzept des Nudging geht es darum, Menschen durch kleine „Stupser“ dazu zu bringen, sich in einer sozial erwünschten Richtung zu verhalten – die registrierte Schrittzahl auf dem Handy, die die tägliche körperliche Aktivität von Bewegungsmuffeln erhöhen soll, die Schockbilder auf Zigarettenschachteln, die visuell aufbereiten, dass Rauchen eine ziemlich schlechte Idee ist, oder die aufgeklebte Fliege in einem Pissoir, die die Zielgenauigkeit männlicher Klobenutzer angeblich erheblich erhöht. Die Grundidee von Konzepten wie „Kontextsteuerung“, „ganzheitliche Regulierung“, „responsive Regulierung“ oder „reflexive Adaption“ ist, dass sich nicht nur einzelne Personen, sondern auch Organisationen durch kleine „Stupser“ in die politisch angestrebte Richtung bewegen lassen.[4]

Die Hoffnung auf modernere Formen der Steuerung

Für diese politische Bescheidenheit in Bezug auf die begrenzte Wirkmächtigkeit von Verboten gibt es gute Gründe. Aus einer systemtheoretischen Perspektive kann man bezweifeln, dass in einer modernen Gesellschaft mit einer politischen Steuerung direkt in die autonomen Felder der Wirtschaft, der Wissenschaft, der Gesundheit oder der Religion eingegriffen werden kann. Schließlich kann die Politik nur sehr begrenzt diktieren, womit Unternehmen ihre Profite machen sollen, welche wissenschaftlichen Erkenntnisse erbracht werden, welche medizinischen Behandlungen am erfolgversprechendsten sind und wie man am ehesten Zugang zu Gott findet.[5]

Trotz dieser Einschränkung besteht jedoch bei systemtheoretisch gebildeten Praktikern die Hoffnung, dass die Politik in den verschiedenen gesellschaftlichen Feldern so gestaltet werden kann, dass Organisationen eigenständig Formen sinnvoller Anpassung an politische Erwartungen finden. Die Organisationen selbst wüssten, so die Annahme, am besten, welche Maßnahmen sie ergreifen müssten, um staatliche Ziele im Bereich von Umweltschutz, Energieeffizienz, Arbeitssicherheit oder Bildungszugang erreichen zu können. Organisationen, so die systemtheoretische Kurzformel, würden zwar selbstreferentiell funktionieren, aber ihre politische Umwelt aufmerksam beobachten und dabei in ihrer eigenen Logik Impulse aufgreifen.[6] Der staatliche Eingriff in „reflektierter und respektvoller Weise“ würde der Politik die Möglichkeit für eine absichtsvolle und gezielte, wenn auch nicht zielsichere und berechenbare Steuerung zur Verfügung stellen.[7]

Die Vorstellung von einer indirekten Steuerung von Unternehmen lässt sich am Beispiel von diesen selbst illustrieren. Eine Firma ist in einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung darauf ausgerichtet, ihre Zahlungsfähigkeit aufrechtzuerhalten, wenn möglich dabei auch Gewinne zu erzielen. Trotz dieser Primärorientierung an Gewinnen scannt die Firma permanent, wie sich politische Rahmenbedingungen, rechtliche Regelungen, wissenschaftliche Entwicklungen und massenmediale Wahrnehmungen verändern würden. Die Politik könne, so die Einschätzung der Verfechter der Kontextsteuerung, zwar nicht direkt Entscheidungen eines Unternehmens beeinflussen, aber über das Setzen politischer Rahmenbedingungen – Ausweisung von Gewerbegebieten, Verbesserung von Verkehrsanbindungen, Ansiedlung von anwendungsnahen Forschungsorganisationen, Erhebung von Abgaben auf Umweltverschmutzung, Reduzierung von Steuersätzen oder Einforderung von Selbstaudits – versuchen die organisationsinternen Relevanzkriterien in ihrem Sinne zu beeinflussen.[8]

Zur Funktionsweise neuer Regulierungsformen  

Bei einer staatlichen Kontextsteuerung wird es den Organisationen selbst überlassen, welche Regeln sie sich geben. In der Praxis erstellen Organisationen für sich ein eigenes Regelwerk zum Beispiel zur Beachtung von Nachhaltigkeitskriterien, zur Reduzierung von Arbeitsunfällen oder zur Verhinderung des Wissenstransfers in totalitäre Staaten oder lassen sich diese durch Unternehmensberater, Rechtsanwälte oder Wirtschaftsprüfer erarbeiten. Bei den Regularien handelt es sich um ausführliche Sammlungen von Wenn-Dann-Regeln, die in Organisationshandbüchern für alle Mitarbeiter verbindlich gemacht werden. Begleitet wird die Einführung dieser Mechanismen der Selbstregulierung durch Checklisten, Online-Trainings und Präsenzseminaren, über die die Organisationen nachweisen, dass die selbstkonzipierten Wenn-Dann-Regeln von den Mitarbeitern auch zur Kenntnis genommen wurden.

Die sich im Rahmen einer politischen Kontextsteuerung selbstregulierenden Organisationen müssen Rechenschaft darüber ablegen, dass sie über die Regelwerke verfügen, sie regelmäßig überarbeiten und ihre Mitarbeiter in deren Einhaltung unterweisen. Die Überwachung durch eigene Audit-Abteilungen und externe Wirtschaftsprüfungsfirmen basiert in der Regel nicht auf einer detaillierten Prüfung vor Ort, sondern auf einer Prüfung anhand von Dokumentationen, Selbsteinschätzungen und Berichten.[9] Durch die ausführliche Dokumentation der Selbstregulierung können die Inspektoren sicherstellen, dass die formal vorgegebenen Regeln zumindest auf dem Papier eingehalten werden.[10]

Weil Organisationen nachweisen müssen, dass sie sich entsprechend der politischen Zielvorstellungen ein eigenes Regelwerk gegeben haben, müssen die von den Organisationen aufgelegten Organisationshandbücher, Dokumentationssysteme und Schulungsunterlagen zuallererst „auditierbar“ sein. Das heißt die Regularien, Anweisungen und Dokumentationen müssen so angelegt sein, dass Prüfer die Informationen auch ohne Detailkenntnisse der Abläufe nachvollziehen können. Dafür müssen die vor Ort stattfindenden Aktivitäten so aufbereitet werden, dass sie am Ende von den Auditoren überprüft werden können.[11]

Diese Mechanismen der Dokumentation und der Überprüfung sind in der Regel zu abstrakt, um die realen Arbeits- und Entscheidungsprozesse erfassen zu können. Durch Arbeitsanweisungen und Dokumentationen lässt sich zwar überprüfen, welche Daten Pflegekräfte in Altenheimen in die Pflegemanagementsysteme eingegeben haben, aber nicht, wie sie faktisch vor Ort gearbeitet haben. Mit den Dokumentationen können die Qualitätsmanagementanforderungen interner oder externer Auditoren in der Luftfahrtindustrie erfasst werden, ohne die realen Arbeitsprozesse dadurch in den Blick zu bekommen.[12] Es wird die Einhaltung von Sicherheitsstandards in Minen dokumentiert, ohne dass dabei aber in Rechnung gezogen wird, dass das auf persönlichen Beziehungen basierende professionelle Risikomanagement der Bergarbeiter häufig eine weit wichtigere Rolle bei der Vermeidung von Unfällen spielt.[13] Überspitzt ausgedrückt: Die auf formale Prozesse ausgerichtete Selbstregulierung von Organisationen ist häufig hochgradig ignorant gegenüber den informalen Selbstregulierungen, die von Mitgliedern schon alleine aus eigenen Interessen entwickelt wurden, befriedigen aber die Nachweispflichten der Organisationen gegenüber staatlichen Instanzen.

Bürokratisierung als ungewollte Nebenfolge

Der Verzicht auf Regulierung über gesetzliche Verbote und Vorschriften führt in den Organisationen paradoxerweise zu einer Überregulierung. Organisationen versuchen über möglichst detaillierte Regelwerke auf der sicheren Seite zu sein. Die Errichtung von formalen internen Prozeduren zeigt auf, dass man die staatlichen Rahmenvorgaben in die eigenen Erwägungen miteinbezieht. Es werden eigene Stellen in der Hierarchie eingerichtet, die für das Aufsetzen der Prozeduren verantwortlich sind und es wird Personal mit entsprechendem Expertenwissen rekrutiert.

Vieles, was als bürokratische Überlastung in Unternehmen, Universitäten, Krankenhäusern und Schulen beklagt wird, ist das Ergebnis der neuen staatlichen Regulierungsformen. Wenn dezentrale Einheiten sich beschweren, dass von ihnen regelmäßig Berichte eingefordert werden, dann hängt es damit zusammen, dass die Zentralen ihre Bemühungen im Bereich Umweltschutz, Energieeffizienz, Arbeitssicherheit, Geschlechtergleichstellung oder Exportkontrolle dokumentieren können. Wenn Geschäftsführer, Institutsleiter und Direktoren bemängeln, dass sie eine Vielzahl von Stellen nur einrichten, um den staatlich initiierten Berichts- und Dokumentationspflichten nachzukommen, dann kritisieren sie letztlich die Effekte einer Umstellung auf eine indirekte politische Steuerung. Der „Auditismus“, der von den Organisationen in einem nicht mehr verbietenden, sondern regulierenden Staat erfasst wird, äußert sich ihnen in einer gefühlten Überbürokratisierung.[14]

Ein Lob des Verbots

Verbote haben einen schlechten Ruf. Nicht selten werden sie als Gegenbegriff zur Freiheit verstanden. Gleichzeitig sind sie – und das wird häufig übersehen – notwendige Bedingung dafür, dass Freiheit für alle gewährleistet ist. Das Verbot, andere Menschen zu töten, stellt eine Beschränkung der Freiheiten des Mörders dar, liefert aber die Basis für die Freiheit des potenziellen Opfers vor willkürlicher Gewalt. Das Verbot, mit hundert Stundenkilometer durch die Innenstadt zu fahren, schränkt die Freiheitsrechte eines Autofahrers erheblich ein, erhöht aber die Überlebenschancen anderer Verkehrsteilnehmer. Insofern ist die pauschale Klage über Verbote als Form staatlicher Eingriffe in Freiheitsrechte häufig nie mehr als die verklausulierte Beschwerde, dass die eigenen Handlungsmöglichkeiten zugunsten anderer eingeschränkt werden.

Aus Regulierungsperspektive ist interessant, dass das gesetzliche Verbot – die Tötung eines anderen Menschen, die Verschmutzung der Umwelt oder die Missachtung von Menschenrechten – in den meisten Fällen eine bürokratiearme Form der Regulierung ist. Selbstverständlich müssen auch Verbote rechtssicher spezifiziert, deren Einhaltung überwacht und deren Übertretung sanktioniert werden. Die Adressaten eines Verbots haben es aber mit vergleichsweise wenig bürokratischen Auflagen zu tun. Sie müssen lediglich die verbotene Praxis unterlassen, auch wenn diese für sie selbst Vorteile gebracht hat.

Die propagierte Selbstregulierung im Rahmen staatlicher Vorgaben lässt Organisationen sicherlich mehr Handlungsfreiheiten als Verbote. Sie führt in vielen Fällen zu einer Selbstbürokratisierung in den Organisationen, um den Rechenschaftspflichten gerecht zu werden. Wer sich über zu viele Berichtspflichten neuer staatlicher Regulierungsformen erregt, sollte deswegen eine Renaissance des Arbeitens mit staatlichen Verboten als bürokratiearme Variante der staatlichen Steuerung ins Auge fassen.

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[1] Siehe für eine frühe Beschreibung der Entwicklung Harold Seidman: Politics, Position, and Power. New York, Oxford 1970. Eine zentrale Frage ist dabei immer auch, ob der Staat Leistungen durch eigene staatliche Unternehmen erbringen oder diese bei privaten Unternehmen einkaufen sollte.

[2] Für diese Vorstellung prominent Giandomenico Majone: From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. In: Journal of Public Policy 17 (1997), S. 139–167, hier S. 139. Siehe dazu auch ausführlich Katharina Holzinger, Susanne K. Schmidt: From the Positive to the Regulatory State: A Transformation in the Machinery of Governance? In: Stephan Leibfried u.a. (Hrsg.): The Oxford handbook of transformations of the state. Oxford, New York 2015, S. 499–515. Auffällig ist, dass die Politik der Regulierung stark auf Marktversagen bezogen war – Ausbildung von Monopolen, Externalisierung von Kosten auf die Gesellschaft oder unzureichende Zurverfügungstellung von öffentlichen Leistungen. Siehe G. Majone: From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance (wie Anm. 2), S. 141. Der Fokus der Regulierung wurde dann aber immer stärker auf andere gesellschaftliche Felder wie Wissenschaft, Erziehung oder Gesundheit ausgeweitet. Für einen ähnlichen Gedanken siehe auch früh schon Michael Power: The Audit Society: Rituals of Verification. Oxford 1997, S. 52.

[3] Zur Formulierung siehe Helmut Willke: Entzauberung des Staates: Überlegungen zu einer sozietalen Steuerungstheorie. Königstein i. Ts 1983. Siehe dazu auch Gunnar Folke Schuppert: Zur Neubelebung der Staatsdiskussion. Entzauberung des Staates oder „Bringing the State Back in“. In: Der Staat 28 (1989), S. 91–104.

[4] Siehe zur Kontextsteuerung Helmut Willke: Kontextsteuerung durch Recht? Zur Steuerungsfunktion des Rechts in polyzentrischer Gesellschaft. In: H. Willke M. Glagow (Hrsg.): Dezentrale Gesellschaftssteuerung 1987, S. 3–26.; zur „holistic regulation“ Andrew Dunsire: Holistic Governance. In: Public Policy and Administration 5 (1990), S. 4–19.; zur “responsive regulation” Ian Ayres, John Braithwaite: Responsive Regulation. Transcending the Deregulation Debate. New York, Oxford 1995.; zur “reflexive adaptation” Edward J. Kane: Reflexive Adaptation of Business to Regulation and Regulation to Business. In: Law & Policy 15 (1993), S. 179–189.

Für eine Aufzählung der verschiedenen Konzepte siehe M. Power: The Audit Society: Rituals of Verification (wie Anm. 2), S. 53.

[5] Siehe dazu beispielsweise Niklas Luhmann: Die Wirtschaft der Gesellschaft. Frankfurt a.M. 1988, 324ff. Zur Kritik am systemtheoretischen Steuerungspessimismus siehe beispielsweise Fritz W. Scharpf: Politische Steuerung und politische Institutionen. In: Politische Vierteljahresschrift 30 (1989), S. 10–21.  

[6] Siehe einschlägig Gunther Teubner, Helmut Willke: Kontext und Autonomie: Gesellschaftliche Selbststeuerung durch reflexives Recht. In: Zeitschrift für Rechtssoziologie 5 (1984), S. 4–35. Siehe ausführlich H. Willke: Entzauberung des Staates: Überlegungen zu einer sozietalen Steuerungstheorie (wie Anm. 3). Kompakter auch ders.: Gesellschaftssteuerung. In: Manfred Glagow (Hrsg.): Gesellschaftssteuerung zwischen Korporatismus und Subsidarität 1984, S. 29–53.; H. Willke: Kontextsteuerung durch Recht? Zur Steuerungsfunktion des Rechts in polyzentrischer Gesellschaft (wie Anm. 4).

[7] So die positive Selbsteinschätzung des Verfechters der Kontextsteuerung Helmut Willke, der die Effekte nicht nur in der Psychotherapie, Familientheorie und Organisationsberatung sieht, sondern auch bei der politischen Steuerung. Siehe Helmut Willke: Die Gesellschaft der Systemtheorie. In: Ethik und Sozialwissenschaften 11 (2000), S. 195–209.

[8] Siehe für eher referierende Darstellungen beispielsweise Uwe Schimank: Evolution, Selbstreferenz und Steuerung komplexer Systeme. In: M. Glagow, H. Willke (Hrsg.): Dezentrale Gesellschaftssteuerung 1987.; ders.: Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft am Beispiel der Forschungspolitik. In: Wolfgang Zapf (Hrsg.): Die Modernisierung moderner Gesellschaften. Verhandlungen des 25. Deutschen Soziologentages in Frankfurt am Main 1990. Frankfurt a.M., New York 1990, S. 505–516. Siehe ausführlich zur Bankenregulierung Sven Kette: Bankenregulierung als Cognitive Governance. Eine Studie zur gesellschaftlichen Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen. Wiesbaden 2009.

[9] Siehe dazu Christopher Hood: Gaming in Targetworld: The Targets Approach to Managing British Public Services. In: Public Administration Review 66 (2006), S. 515–521, hier S. 519.

[10] Das ist das Argument von ders.: What Happens When Transparency Meets Blame-avoidance? In: Public Management Review 9 (2007), S. 191–210, hier S. 196. Siehe auch Kristine Størkersen u.a.: How Deregulation can Become Overregulation. An Empirical Study into the Growth of Internal Bureaucracy when Governments Take a Step Back. In: Safety Science 128 (2020), S. 1–9, hier S. 2.

[11] So Petter G. Almklov, Ragnar Rosness, Kristine Størkersen: When Safety Science Meets the Practitioners: Does Safety Science Contribute to Marginalization of Practical Knowledge? In: Safety Science 67 (2014), S. 25–36, hier S. 27. Siehe dazu K. Størkersen, T. Thorvaldsen, T. Kongsvik, S. Dekker: How Deregulation can Become Overregulation (wie Anm. 10), S. 6.

[12] Siehe dazu die klassische Studie Joseph Bensman, Israel Gerver: Crime and Punishment in the Factory. The Function of Deviancy in Maintaining the Social System. In: American Sociological Review 28 (1963), S. 588–598.

[13] Siehe dazu Jessica Smith Rolston: Risky Business: Neoliberalism and Workplace Safety in Wyoming Coal Mines. In: Human Organization 69 (2010), S. 331–342. Interessant ist in dieser Fallstudie, dass versucht wurde, das informale Risikomanagement in formale Absicherungsmechanismen zu überführen.

[14] Siehe beispielsweise Kristine Størkersen: Auditism: Symptoms, Safety Consequences, Causes, and Cure. In: Jean-Christophe Le Coze, Benoît Journé (Hrsg.): The Regulator–Regulatee Relationship in High-Hazard Industry Sectors. Cham 2024, S. 79–88.