Binnenbündnisse erschweren Entscheidungen der EU. Dagegen versucht Kommissionspräsident Juncker auf rhetorischem Weg zur sozial- und wirtschaftspolitischen Vertiefung der Union Fakten zu schaffen – Ausgang ungewiss.
Außen vor statt nur dabei – Die berüchtigte Visegrád-Gruppe kann zuweilen nicht mit und nicht ohne Europa. Bild: EURACTIV Poland.
Jean-Claude Juncker inspiriert und irritiert mit seiner Reformrede vor dem Europäischen Parlament. Nachvollziehbar beabsichtigt Juncker, der sich 2019 aus der Politik zurückziehen möchte, noch während seiner Präsidentschaft Grundlegendes anzustoßen. Mindestens rhetorisch, so ist zu vermuten, sollen für eine soziale und wirtschaftliche Vertiefung der Union Fakten geschaffen werden. Das Motto der Rede bleibt nicht bescheiden. Es geht um nicht weniger als den „Fahrplan für eine engere vereinte, stärkere und demokratischere Union“, wie es im Begleitschreiben des Präsidenten an die Staats- und Regierungschefs heißt.
Der EU-Gipfel im Oktober wird die Reformentwürfe aufgreifen. Neben allen guten Wünschen bleiben die Großbaustellen: Flüchtlingshilfe und Grenzsicherung, Schuldenlast und Griechenland, die Dämpfung sozialer Spannungen in den Mitgliedstaaten. Die Union muss vielen Anforderungen gleichzeitig begegnen. Und dennoch (oder vielleicht umso mehr) besteht im Anschluss an den erwählten Austritt der Briten nirgendwo Mangel an engagierten Reformvorschlägen.
Prominente Forderungen sind seit Monaten in der Diskussion. So sprach Gerhard Schröder gar vom „historischen Zeitfenster“ eines von Frankreich und Deutschland koordinierten Wandels der Union. Martin Schulz plädiert für einen gemeinsamen europäischen Haushalt. Jean-Claude Juncker macht u.a. die flächendeckende Einführung des Euro zum großen Thema. Zwar ist die Währung ohnehin für alle EU-Staaten gesetzlich vorgeschrieben, aber die offensive Erinnerung gerade zum aktuellen Zeitung ist freilich alles andere als Zufall. In einer nicht gerade minimalinvasiven Herangehensweise („Der neue Bürgerkrieg“, 2017) präsentiert aus der akademischen Szene derweil Ulrike Guérot ihre Vision der denationalisierten „Europäischen Republik“.
Binnenbündnisse als Binnenorganisation
Gewiss, mit Entschlossenheit und Krisendiagnose ist dies und jenes flott und einprägsam gefordert. Wie man strukturelle Gedankenexperimente in politische Mehrheiten überführt, bleibt gleichwohl um einiges voraussetzungsvoller. Aber wohin man sieht: Die Zahl der Plädoyers für eine grundlegend gewandelte Union ist Legion. Ohne dass man allerdings schon angeben müsste, geschweige könnte, wie es um die Aussichten auf ausreichende Zustimmung bestellt ist.
Mit jeder neuen Reformidee werden – ausgerechnet im Bemühen um mehr Einheit – bestehende, bis dahin kaum verdaute Vorstellungen weiter und weiter ausdifferenziert; mit dem wahrscheinlichen Ergebnis wiederum konkurrierender und konfligierender Entwürfe statt der weithin erwarteten neuen Harmonie: Währungsunion oder Schuldenunion? Grenzsicherung oder humanitäre Hilfe? Wirtschaftsgemeinschaft oder Kulturprojekt? Nicht leichter machen es die anhaltend wirkenden Abhängigkeiten und Verstrickungen im Innern der Unionsstruktur, aus denen einflussreiche Binnenbündnisse hervorgehen können. Gemeint sind strategische Netzwerke, informelle Koalitionen und offizielle Allianzen mit all ihren jeweiligen, zeitlich, räumlich und personell gebundenen Eigeninteressen.
Die Herausbildung informeller und sich womöglich schrittweise mehr oder weniger formalisierender Binnenbündnisse trägt wesentlich zur Stabilisierung der EU-Struktur bei, da sie interessenbezogene Puffer oder Ventile hervorbringen können – und das als Binnenorganisation auch jenseits formal bereits entschiedener organisatorischer Ordnung. Ihre Zwecke liegen in der Besserung oder Beschleunigung entscheidungsbezogener Information bzw. in der – wie es im politischen-manageriellen Jargon eingängig heißt – „Gewinnung strategischer Vorteile“. Außerdem hilft Cliquenbildung bei der Überwindung der über formale Struktur gesetzten Verhaltensrestriktionen und Kontaktbarrieren.
Berüchtigte Oststaaten
Politisch induzierte Bündnisse helfen bei der Platzierung bestimmter Entscheider und Themen an wesentlich erachteten Schnitt- oder Schaltstellen, die in Hinblick auf eine innere Bündnisstruktur Nutzen versprechen. Und das wohl umso mehr, als die gewöhnlichen organisatorischen Bedingungen – typisch für den Fall der EU – in hohem Maße von Problemen der Entscheidbarkeit von Angelegenheiten der Planung und Steuerung geprägt sind. Hier können Effektdefizite mit entsprechendem Eigenengagement kompensiert werden.
Ebenso kommt es zu Fällen, in denen die personellen Seilschaften aktiv werden, um genau das Gegenteil zu erreichen: Deinstallation von unerbetenen Entscheidern an Stellen, auf denen sich diese dem Netzwerk als nicht dienlich erweisen, gar nachteilig für das Netzwerk wirken oder sich als illoyale Wechselspieler zugunsten anderer Verbindungen herausstellen. Bei alledem ist die themenbezogene Durchsetzung und Verhinderung von Agenden und Projekten relevant – kurz: von Entscheidungsprogrammen, das heißt, was überhaupt nach welchen Kriterien zu tun ist und was nicht.
Das vermutlich sichtbarste (formale) und inzwischen schon berüchtigte Binnenbündnis der EU stellt die nach der gleichnamigen ungarischen Stadt am naunauknie benannte „Visegrád-Gruppe“ (kurz „V4“) der osteuropäischen Unionsstaaten Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn dar. Seit dem Höhepunkt der sogenannten Flüchtlingskrise im Herbst 2015 sorgte sie für regelmäßige zwischenstaatliche Kontroversen in der Union; insbesondere wegen ihrer Ablehnung einer Verteilung der Flüchtlinge auf die EU. Auch zum 25-jährigen Jubiläum der Gruppe, 2016, bekräftigten deren Staatschefs ihr partielles Gegengewicht zu Gestaltungsansprüchen der westlichen Union.
Existenz und Einfluss der Visegrád-Mitglieder werden in beträchtlichem Maße strukturell begünstigt. Aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips fällt direkte Hierarchie in der EU generell aus. Daher können sich formale Allianzen bzw. innere Gegengewichte ersatzweise formieren. Die Anfänge von Visegrád lagen in der angestrebten Westintegration und mit der vollzogenen Osterweiterung der Union 2004 endgültig gewordenen wirtschaftlichen und – wenn man es so sagen kann – „politmentalen“ Trennung vom ehemaligen sowjetischen Raum. Die Gruppenzwecke der wirtschaftlichen und internationalen Kooperation in der nachsowjetischen Zeit erfuhren mit dem Beitritt zur EU nicht etwa eine prinzipielle Schwächung, sondern sie konnten, wie die gegenwärtige Lage ersichtlich macht, im institutionellen Gegenüber zur Union auch kontrastierend positioniert, profiliert und spezifiziert werden.
Geduldete Opposition
Mehr als ein Jahrzehnt nach seinem Beitritt hat das Bündnis an Einfluss gewonnen und innere Konflikte der EU verstärkt. Als Binnenorganisation geht die Visegrád-Gruppe bei Dissens auf Distanz zur Union (Stichwort „Flüchtlingsquoten“) und sie sucht umgekehrt in regionalen Belangen zu ihr wieder den Dialog. Strukturellen Reformen der Union erteilt die Gruppe regelmäßig ihre Absage. Die Visegrád-Staaten sind sich, pointiert gesprochen, vor allem darin einig, mit der Restunion wiederkehrend uneinig zu sein.
Naheliegend erschweren derartige Binnenbündnisse nachhaltig die Entscheidungskraft der EU. Und dies gilt umso mehr, als unterhalb der Ebene formaler Netzwerkbildung weitere informelle Untersysteme bzw. partikuläre Varianten von kleinerem, namenlosem und in der Öffentlichkeit unbekannt bleibendem Format zu erwarten sind. So verfasste Gebilde zeitigen paradox anmutende Effekte: Die Mitgliedsländer, die sich nach ihrem EU-Beitritt dem formalen Unionsrecht unterworfen haben, müssen sich nicht nur einer Stufung nach formalen Rängen nicht fügen, sie können überdies auch noch Maßnahmen lancieren, in direkter oder indirekter Weise jene offiziell bejahten Pflichten, die aus der Mitgliedschaft herrühren, bedarfsgerecht eigenmächtig zu suspendieren.
In Organisationen, die nicht Staaten oder andere institutionelle Akteure (man spricht im Fall von Organisationsverbünden auch von „Metaorganisationen“), sondern Menschen zu ihren Mitgliedern zählen, werden im Fall des Protests üblicherweise Sanktionen mit dem Ziel der Auflösung der Mitgliedschaft wahrscheinlich. Ganz anders ist die Konstruktion der Mitgliedschaft in einem politischen Verbund wie der EU. Die übrigen Mitglieder können der inneren Opposition wenig entgegensetzen. Erst recht nicht verfügen sie über ein legitimiertes Korrektiv in Form einer regulativen Zentralinstanz. Zum schärfsten Schwert, dem Stimmrechtsentzug, wurde noch nie gegriffen. Wenn auch an die Adressen von Polen und Ungarn gerichtet, verschiedentlich schon an die Möglichkeit eines solchen Drohszenarios erinnert wurde.
Käme es dazu, würden wahrscheinlich werdende Ost-Austritte die Union im Ganzen schwächen. Ihr bleibt daher nicht viel anderes übrig, als innere Opponenten möglichst zu dulden, um gerade so der weitreichenden Eskalation aus dem Weg zu gehen. Eine Vorstufe reeller Sanktionen bilden Vertragsverletzungsverfahren. Wann und wie lange eine Mäßigung mit ihnen gelingt (siehe die anhaltend aversive Haltung Ungarns und Polens in rechtsstaatlichen Fragen), steht in den Sternen. Sichtbar am Beispiel Visegráds sind innere Bündnisse schließlich keineswegs ungebrochen stabil. Die nach innen signalisierte alliierte Geschlossenheit kann nicht über politische Spannungen in der Gruppe selbst hinwegtäuschen – die Regierungen von Robert Fico und Bohuslav Sobotka (Slowakei und Tschechien) werden sozialdemokratisch angeführt, jene von Beata Szydło und Viktor Orbán (Polen und Ungarn) sind nationalkonservativ.
Mangel an Konsens
Was bedeutet eine solche Konstellation für die ältere und neuere EU-Reformdiskussion? Gegenüber den inneren informellen Verstrickungen der EU darf man nicht blind sein. Die kommentierende Berichterstattung insinuiert leicht allzu selbstverständlich ein Streben nach der „einen“ politischen Rationalität der Union. Was ist das denn? Es gibt sie allenfalls in 28 nationalen Versionen. Vom Himmel gefallen ist Rationalität noch nirgendwo.
Soziologische (Reform-)Analyse hingegen mag einigermaßen irritieren, wenn sie Erwartungen an die Reform der EU eher verunsichert, als sie argumentativ zu munitionieren. Man wird mit dämpfenden Hinweisen in Hinblick auf elementare Reformhindernisse zwar rasch den Verdacht erregen, pessimistischer Trägheit das Wort zu reden. Doch umgekehrt bleiben Kritiker einer „reinen“ Deskription – die auf großes Drama und Appellargumente verzichtet und dafür den strukturellen Schwierigkeiten nachspürt – der Antwort schuldig, wozu ersatzweise vorgetragene akademische Rezepte für eigentlich politisch zu arrangierende Entscheidungen taugen, wenn mit ihnen zwar blühende Landschaften einer besseren EU farbenreich illustriert werden, diese Zeichnungen aber mit den dominierenden Stimmungs- und Lagerverhältnissen wenig bis gar nicht in Einklang zu bringen sind.
Ungeachtet aller Fragen zur Wandlungsfähigkeit eines auf Kompromiss angelegten Staatenbundes: Der stets um Konsens ringenden EU fehlt es in ihrem praktischen Vollzug an Grundkonsens über ihre wichtigste Strukturfrage: Wohin (noch) soll es mit ihr gehen? Ökonomische, soziale und diplomatische Belange stehen in einem zweckdiffusen Spannungsverhältnis. So sehr Unentschiedenheit über Prioritäten sehr wohl Vorzüge für die Situierung unterschiedlicher politischer Agenden bescheren mag, so sehr strapazieren konkurrierende Leistungserwartungen die Kooperationswilligkeit der Mitgliedsländer.
Genaue Beobachtung der Binnenstruktur
Staatstragende Reformreden mögen dann zumindest symbolisch dabei helfen, elementare Richtungsentscheidungen anzubahnen und – z. B. aus der Perspektive der präsidialen Ebene – in ihrer Dringlichkeit zu markieren. Organisatorisch einschneidende Entscheidungen bleiben damit allerdings nicht erspart. Und auch sagt man noch nicht, wie hoch die Kosten sein dürfen, um den Ertrag legitimieren zu können.
Eine höhere Sensibilität in Bezug auf ihre weit verzweigte innere Bündnisproblematik könnte bei der Potenzialanalyse möglicher Reformen der EU einen fruchtbaren Beitrag leisten. Die Bereitschaft aber, sich in der politischen und medialen Diskussion von Forderungen nach tiefgreifendem Wandel darauf überhaupt intensiver einlassen zu wollen, ist indes ein ganz anderes Thema.
Marcel Schütz forscht zu Reformprojekten in Unternehmen und politischen Organisationen. Gemeinsam mit Finn-Rasmus Bull hat er kürzlich das Buch „Unverstandene Union. Eine organisationswissenschaftliche Analyse der EU“ (Springer VS, 2017) veröffentlicht.