Wann gibt es Neuwahlen? – Kleiner bundesrepublikanischer Rück- und Ausblick mit Indizien

Neuwahl-Interpreten mit ähnlicher Taktik: Altkanzler Helmut Kohl und Gerhard Schröder unterhalten sich nach dessen Wahl zum Bundeskanzler im alten Bonner Bundestag. Bild: Marco Urban

Vermutlich in keiner anderen Legislaturperiode des Bundestages ist das Wort auch nur annähernd oft gefallen. Bekommt neben Österreich auch Deutschland bald schon “vorgezogene Neuwahlen”? Immerhin eine Beobachtung gibt Hinweise.

Nach dem Doppel-Rücktritt von Andrea Nahles aus ihren Parteiämtern kommt die Diskussion über mögliche Neuwahlen abermals verstärkt in Gang. Lange schon verharrt die SPD in einer Art “innerer Distanz” zur eigenen Koalition. Bundesminister Olaf Scholz scheint dies vollends zu unterstreichen, kündigt er kurzfristig an, seine Partei werde künftig keine Große Koalition mehr eingehen. Aber ist nicht genau das nur die Wiederholung einer letztmaligen und bereits davor mitgeteilten Bekundung?

Mögliche Machtoptionen sind, schenkt man gegenwärtigen Umfragen Glauben, unschwer zu skizzieren: Inbesondere die Grünen haben nach ihren Erfolgen bei der EU-Wahl im Mai und neuerlichen Erhebungen keinen Grund, baldige Neuwahlen zu scheuen. Für die Große Koalition sind die Verhältnisse, gelinde gesprochen, wesentlich diffuser. Insbesondere, da inzwischen gar der Verlust des Kanzleramts für die Union als nicht mehr unmöglich erachtet wird. Der SPD drohte gar eine weitere erhebliche Dezimierung. Doch das sind zunächst nur Umfragen. Wie mit weiterem Abstand zum frühestmöglichen Termin, also bis zum Spätsommer oder frühem Herbst, bei Neuwahlen die Ergebnisse tatsächlich ausfallen könnten – allzumal nach einem energischen Wahlkampf – ist unmöglich seriös zu projizieren. Fest steht, dass längere Trends (Stand heute) auf eine größere Verschiebung innerhalb der Lagerstärken hindeuten. Genau das könnte wiederum, fast paradox, mit jeder weiteren Zuspitzung in der Koalition gar zu noch mehr Geschlossenheit beitragen, um einen möglichen Urnengang jetzt erst recht soweit wie möglich aufzuschieben. – Eine solche “strategische Immobilität” haben frühere Koalitionen auch bereits praktiziert, bevor sie dann doch ihr eigenes Ende herbeiführten.

Voraussetzungen

Je nach Lesart und ideologischem Standort erscheinen Neuwahlen inmitten politischer Krisenbeschreibungen als Hoffnungsanker oder Schreckgespenst; sie sind ähnlich wahrscheinlich wie landesweite Weiße Weihnachten und die ihnen regelmäßig vorangehende Vertrauensfrage gehört, wie die Historikerin Ute Frevert es zu Papier bringt, „ins Reich des parlamentarisch Außergewöhnlichen“. So konfliktreich wie die Ursachen, verläuft mitunter auch die Anbahnung von Neuwahlen. Dies zumindest offenbart der Blick in die bundesrepublikanische Geschichte. Doch schon das Wort kommt größer daher als das, was es eigentlich bezeichnet; es birgt die Dramaturgie eines ganz besonderen Ereignisses. Erstens stimmt jedoch der Plural nicht. Es gibt nur die Wahl, keine Wahlen. Und auch wenn das jeder weiß, hält man es gleichwohl gern mit der Mehrzahl. Gewissermaßen aus Tradition. Zweitens definiert im Allgemeinen das Grundgesetz (GG) und im Besonderen der Bundeswahlleiter Neuwahlen als „eine “reguläre” Bundestagswahl – nur eben mit verkürzten Fristen“.

Das Grundgesetz kennt überschaubare zwei Fälle, aus denen vorgezogene Neuwahlen hervorgehen können. Dazu sei knapp auf die Abläufe verwiesen, ohne jedoch im Einzelnen auf die detailreichen Rechtsfolgen bis zu tatsächlichen Neuwahlen eingehen zu können. Artikel 63 Absatz 4 GG beschreibt das Vorgehen bei der (gescheiterten) Wahl eines Bundeskanzlers, das ein mehrstufiges Wiederholungsverfahren mit unterschiedlichen Mehrheitsbestimmungen zur Folge haben kann. In der Maximalstufe dieses Verfahrens hat endgültig der Bundespräsident zu entscheiden, ob er einen Kandidaten ernennt, der immerhin eine einfache Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen kann oder ob er stattdessen den Bundestag auflöst und Neuwahlen ansetzt (quasi eine Art “Aussichtslosigkeitsentscheid”). Mit dieser Entscheidung stellt der Bundespräsident fest, dass der Wählerwille mit den gegebenen parlamentarischen Kräften nicht mehr angemessen verwirklicht bzw. eine handlungsfähige Regierung nicht mehr gebildet werden kann und daher die Wähler eine neue Mehrheit zu ihrer Vertretung zu schaffen haben.

Dieses bisher in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewandte Verfahren wurde im Zuge der erschwerten Regierungsbildung nach der Bundestagswahl 2017 kurze Zeit als ein mögliches Szenario erachtet. Da sich jedoch noch eine (eigentlich fast schon ausgeschlossene) Große Koalition aus CDU/CSU und SPD formen konnte, wurde die derzeit amtierende und damals zwischenzeitlich geschäftsführende Bundeskanzlerin Angela Merkel wenn auch mit knapper Mehrheit, vom Bundestag zur “regulären” Bundeskanzlerin wiedergewählt. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier musste also weder “notdürftig” einen Regierungschef ernennen und damit ggf. eine Minderheitsregierung bestallen, noch musste er Neuwahlen anordnen.

Bundespräsident Steinmeier spricht mit dem Bundesvorsitzenden der SPD, Martin Schulz, im Dezember 2017 über Möglichkeiten einer nochmaligen Großen Koalition. Aus heutiger Sicht gilt als sicher: Ohne Intervention des Bundespräsidenten hätte die SPD wahrscheinlich keinen Regierungseintritt vollzogen. Bild: Jesco Denzel/dpa

Den zweiten Ausgangspunkt für vorgezogene Neuwahlen bietet Artikel 68 GG. Es ist der einzige Weg, auf dem in der Vergangenheit Neuwahlen zustande gekommen sind und jener, der auch gegenwärtig am ehesten zu erwarten ist. Die Initiativen dazu können entweder aus dem Parlament oder aus der Regierung bzw. nur direkt durch den Kanzler zustande kommen. Im bezeichneten Artikel heißt es, dass der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen kann, insofern ein Antrag des jeweiligen Regierungschefs, ihm das Vertrauen auszusprechen (“Vertrauensfrage”), nicht die Zustimmung der Mehrheit des Bundestages gefunden hat. Sobald aber der Bundestag mit seiner Mehrheit einen Abgeordneten zum Bundeskanzler wählt (“konstruktives Misstrauensvotum”), verliert der Bundespräsident auch wieder seine Auflösungbefugnis. Verliert hingegen der amtierende Regierungschef das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments und kommt zugleich keine Wahl eines Abgeordneten zum Bundeskanzlers zustande bzw. scheitert diese nach Vollzug, kann der Bundespräsident den Bundestag auflösen und eine Bundestagswahl anordnen. Neuwahlen müssen mit verkürzter Frist, nämlich nach Artikel 39 Absatz 1 GG innerhalb von sechzig Tagen, also rund zwei Monaten, stattfinden. Sämtliche Bundestagswahlen müssen nach § 16 Bundeswahlgesetz grundsätzlich an einem Sonntag oder einem gesetzlichen Feiertag durchgeführt werden. Der September ist der typische Wahlmonat der Bundesrepublik; mit sehr wenigen Ausnahmen lagen alle Wahlen immerhin im Herbst.

Überdies können sich, wie die Historie zeigt, Regierung und Opposition im Wege informeller Abreden dahingehend verständigen, eine erwogene Vertrauensfrage “hinauszuzögern”, etwa, weil ein besonderes, mehrere Wochen andauerndes nationales bzw. sportliches Ereignis inmitten der relativ kurzen Frist liegt, Sommerpause bzw. längere Ferienzeit anstehen und natürlich auch, um die Vorbereitungen für den Wahlkampf logistisch und programmatisch für alle Parteien angemessen organisieren zu können. Außerdem hat der Bundespräsident in der Vergangenheit (1982/1983) ausnahmsweise eine Fristverlängerung ermöglicht: „Die FDP befand sich im Umfragetief und sollte Zeit bekommen, um sich erholen zu können“, wie der Deutsche Bundestag in einer offiziellen Information erinnert. Um die zwischenzeitlich nur noch bei rund fünf Prozent stehende Partei vor einem Parlamentsausschluss zu verschonen, gewährte Bundespräsident Karl Carstens eine “Verschnaufpause” von ein paar Wochen mehr. Andernfalls hätte es bei früherer Wahl zu einem Zwei-Fraktionen-Parlament aus Union und SPD kommen können, was offensichtlich alles andere als wünschenswert und vielleicht demokratisch riskant erschien.

Doch wie wurden die Gesetzesbuchstaben zum Thema Neuwahlen in der politischen Wirklichkeit der Bundesrepublik praktisch mit Leben gefüllt? Über detailreiche Funktionalitäten von Neuwahlen schweigt sich das Grundgesetz aus (wie man in der politischen Praxis sehen kann: einerseits nützlicherweise und andererseits Auslegungsstreit befördernd). Zugespitzt bleibt das Grundgesetz so abstrakt, dass es jede nur denkbare parlamentarische Situation gleichermaßen mit Lösungen und mit Erschwernissen bedient. Naheliegend, wie die Anwendungsfälle illustrieren, standen mit jeder regierungspolitischen Gemengelage in der Vergangenheit mehr oder weniger unterschiedliche Opportunitäten der Macht (genauer: die des jeweiligen Kanzlers) im Mittelpunkt, was – nicht weniger naheliegend – rege Dispute bis zum Bundesverfassungsgericht über die Legalität von Neuwahlen nach sich zog. In der Bundesrepublik haben Bundeskanzler dreimal in kalkulierter Art und Weise die Vertrauensfrage verloren und sodann Neuwahlen ausgelöst: 1972, 1982/1983 und 2005.

1972: Neuwahlen als “Revitalisierung” der Kanzlermacht

Konrad Adenauer und die Nachfolger seiner Kabinette kannten noch keine Praxis von Neuwahlen. Sie blieben ein rechtstheoretischer Fall ohne Anwendungsbedarf. Nur Bundeskanzler Ludwig Erhard wird im November 1966 gegen seinen Willen von der Opposition (SPD) ersucht, er möge die Vertrauensfrage stellen, was er entzürnt ablehnte, worauf es wenig später zur Umbildung der Koalition unter dem neuen Bundeskanzler Kurt-Georg Kiesinger kam. Zum ersten außerordentlichen Urnengang waren die Deutschen 1972 aufgerufen. Der vorgezogenen Bundestagswahl im November geht, noch einige Zeit danach unbemerkt, ein regelrechter “Polit-Krimi” voraus. Bundeskanzler Willy Brandt (SPD), der seit 1969 mit der FDP koaliert, will eine stabil lähmende Blockade von CDU/CSU im Parlament brechen und sucht den Befreiungsschlag. Durch wiederholte Mandatsverluste bzw. Abtrünnige ist die Regierungsmehrheit gefährdet. Der Kanzler muss acht geben, nicht alsbald noch gestürzt zu werden. Es kommt zum konstruktiven Misstrauensvotum, bei dem der Kandidat von CDU/CSU für die Kanzlerablösung, Rainer Barzel (CDU), jedoch knapp unterliegt. Der Grund: Vor der Parlamentssitzung wurden Stimmen bzw. Abgeordnete aus den Reihen der Unionsfraktion vom DDR-Ministerium für Staatssicherheit zugunsten der Regierung Brandt gekauft. Die korrumpierten Abgeordneten werden erst später enttarnt. Es kommen weitere Bestechnungsversuche ans Licht.

Bundeskanzler Brandt stellt, bewusst länger aufgeschoben, am 20. September 1972 erstmals die Vertrauensfrage im Deutschen Bundestag. Das Ziel: Neuwahlen noch vor Weihnachten zu ermöglichen. Bild: Bundesregierung, B 145 Bild-00046207/Reineke

Trotz des gerade noch überstandenen Votums hat Brandt jetzt keinen Spielraum mehr, weshalb er Neuwahlen anstrebt, diese aber in den Herbst hinauszögert. Im Sommer 1972 findet in der Bundesrepublik die Olympiade statt und die Umfragen für die SPD stehen nicht günstig. Brandt und die SPD spielen auf Zeit. Mit Bundespräsident Gustav Heinemann werden in den nächsten Monaten Vorbereitungen abgestimmt, woraufhin dieser den Bundestag schließlich auflöst und Neuwahlen ausruft, nachdem Brandt im September die Vertrauensfrage gestellt hat. Um bei dieser “durchzufallen” enthielt sich das Regierungskabinett kurzerhand bei der Abtimmung. Angesichts der Pattsituation von Regierung und Opposition war so ein erwünschtes negatives Ergebnis möglich. Brandt bringt im Übrigen eine recht kreative Umdeutung der Vertrauensfrage in die Diskussion, in dem er von “Vertrauens-Neuwahlen” spricht: „Die eigentliche Vertrauensfrage wird an den Souverän, also an den mündigen Wahlbürger zu richten sein.“ Die SPD gewinnt die Wahl mit ihrem historisch besten Ergebnis und die Koalition mit der FDP wird fortgesetzt.

1983: Neuwahlen als nachträglicher Legitimationsnachweis

Zehn Jahre später, im Oktober 1982, steht die Regierung von Bundeskanzler Helmut Schmidt (SPD) vor dem Aus, obwohl dieser eine im Februar eingebrachte, regierungsdisziplinierende Vertrauensfrage nach Koalitionsspannungen zunächst überstanden hatte. Die FDP-Minister kündigen die Koalition auf. Vorangegangen war ein Konflikt um Reformen in der Wirtschaftspolitik. Fast eine Pointe zur späteren “Agenda 2010”: Der SPD geht der Wirtschaftsliberalismus der FDP damals zu weit. So kommt es zum bisher einzigen erfolgreichen konstruktiven Misstrauensvotum gegen einen Kanzler, das unmittelbar dessen Ab- und Ersetzen zur Folge hat. Wie schon ein Jahrzehnt zuvor stellen CDU/CSU erneut einen Kandidaten zur Kanzlerwahl auf – diesmal erfolgreich. Helmut Kohl gewinnt die Abstimmung und bildet mit den Liberalen ein neues Kabinett. Eine vorzeitige Bundestagswahl soll das neue Regierungsbündnis aber nachträglich legitimieren, bestenfalls mit deutlichen Zuwächsen. Dazu will Kohl, wie schon Brandt, schnellstmöglich die Vertrauensfrage stellen. Nun sind die Regierungsfraktionen insgesamt instruiert, den gerade von ihnen gewählten Kanzler planmäßig wieder zu “stürzen”.

Nach Hindernissen am Ende erfolgreich: Bundespräsident Carstens will Bundeskanzler Kohls Vertrauensfrage zwecks Auslösen von Neuwahlen nicht unmittelbar anerkennen. Zu diesem Zeitpunkt wird die Vertrauensfrage von Kritikern als unnötig, wenn nicht missbräuchlich genutzt angesehen. Trotz bis in die Gegenwart lebhafter und kontroverser Diskussion im juristischen Schrifttum bestätigt das Bundesverfassungsgericht wiederholt die Zulässigkeit “unechter” Vertrauensfragen. Bild: Der Bundespräsident/Bundespräsidialamt

Der fingierte Vertrauensentzug geht allerdings nicht ganz so glatt wie zunächst erwartet über die Bühne. Das Problem: Bundespräsident Karl Carstens hat, anders als Vorgänger Heinemann, stärkere Bedenken. Es kommt zu einer vitalen rechtstheoretischen Kontroverse. Für Carstens und einige Beschwerdeführer, die sich an das Bundesverfassungsgericht wenden, widerspricht der künstliche Vertrauensentzug der originär verfassungsmäßigen Intention einer für den Kanzler tatsächlich aussichtslosen Lage. Nach Diskussionen unterzeichnet Carstens im Anschluss an Kohls im Dezember dann “absichtsvoll” verlorene Vertrauensfrage aber doch, ordnet die Auflösung des Parlaments an und ruft Neuwahlen aus. Aus der Bundestagstagswahl im März 1983 gehen Union und FDP unter Kanzler Kohl mit einer Mehrheit hervor. Anhängige Klagen am Bundesverfassungsgericht werden abgewiesen.

2005: Neuwahlen zur “Rettung” eines Regierungsprojekts

Die bisher letzten Neuwahlen im Bund hatten ihren Ausgangspunkt in den Niederungen der Landespolitik; allerdings in einem kapitalen Stammland der SPD. Nach einer Reihe verlorener Landtagswahlen, führte auch jene im Mai 2005 in Nordrhein-Westfalen zum Machtverlust für die Partei. Damit schien auch die Gesetzespolitik der rot-grünen Bundesregierung von Bundeskanzler Gerhard Schröder über den Bundesrat so gut wie blockiert. Noch am Wahlabend verkünden die SPD-Vertreter, nunmehr schnellstmögliche Neuwahlen anzustreben. Kanzler Schröder stellt dazu, nach 2001 zum zweiten Mal, im Juni 2005 die Vertrauensfrage und schließt damit ein Stück weit an Kohls Entscheidung im Jahr 1982 an. Wieder soll die Vertrauensfrage nur einem Ziel dienen: dem Kanzler planmäßig zu misstrauen, um den Bundespräsidenten Neuwahlen ansetzen zu lassen.

In einer Ansprache an die Bevölkerung erklärt Bundespräsident Horst Köhler, wie die Lage eines Bundeskanzlers bzw. einer Bundesregierung beschaffen sein muss, um als Bundespräsident Neuwahlen genehmigen zu können. Im Mittelpunkt steht das Merkmal der dauerhaften Beeinträchtigung oder Lähmung. Insbesondere wird u.a. hervorgehoben, dass der Bundespräsident auch danach zu entscheiden habe, wie der Bundeskanzler ihm vortrage. Bild: Der Bundespräsident/Bundespräsidialamt

Die Dispute im Verfassungsrecht von 1982 wiederholen sich und letztlich gestattet Bundespräsident Horst Köhler den Plan des Kanzlers. Schröder begründet in seiner Parlamentsrede die Vertrauensfrage damit, dass das Grundgesetz eine solche Anwendung zwar einerseits eigentlich nicht vorsehe, andererseits aber die damaligen Beratungen im Parlamentarischen Rat diese Möglichkeit zur Herstellung einer neuen Machtkonstellation nicht ausgeschlossen hätten. Der Bundespräsident erklärt in seiner Freigabe letztlich die aus seiner Sicht notwendigen Voraussetzungen von Neuwahlen im Hinblick speziell auf die Rolle eines Bundeskanzlers: „Die politischen Kräfteverhältnisse im Bundestag müssen seine Handlungs­fähigkeit so beeinträchtigen oder lähmen, dass er eine von stetiger Zustimmung der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll verfolgen kann. So gibt es das Bundesverfassungsgericht vor. Und so sieht der Bundeskanzler seine Lage.“ Beim Wahlgang im September 2005 verliert die rot-grüne Regierung ihre Mehrheit, wenn auch knapp. Der Kanzlerplan wäre sogar beinahe nochmals aufgegangen. So kommt es für die SPD zu einer Art “Achtungsniederlage”; sie tritt als praktisch gleichgewichtiger Partner in eine Große Koalition unter Angela Merkel, die mit exakt einem (Unions-)Prozent Vorsprung gerade noch das Kanzleramt beanspruchen kann. Abermals wurde derweil das Bundesverfassungsgericht mit Klagen befasst, die es aber im August 2005 wie schon 1982 zurückweist.

Initiativen des Kanzlers und regierungspolitische Opportunitäten

Die drei Fälle, mögen ihre Umstände auch unterschiedlich sein, bringen grundsätzliche, situativ bedingte Funktionen zum Ausdruck: Vertrauensfragen dienten primär der planmäßigen Herbeiführung von Neuwahlen; sie gelten insofern als “unechte” Vertrauensfragen zumeist mit der Absicht der Regierung, darüber neue Legitimation, Stabilität und Mobilisierung bzw. Solidarisierung im Hinblick auf die eigenen Regierungs- und Wählerlager zu gewinnen. Diese politisch wirksamen Dimensionen sind nicht ohne Weiteres deckungsgleich mit der verfassungsmäßigen Idee zu erachten. Von neben- und untergründigen Zusatzlegitimationen durch Neuwahlen “weiß” das Grundgesetz nichts; was in seinem Lichte nicht offensichtlich als Missbrauch belegt werden kann, ist auch nicht existent. Mögen im Übrigen die internationalen Beschaffenheiten von Neuwahlen zwar sehr unterschiedlich sein, ist gleichwohl in allen modernen Demokratien das Verfahren für Neuwahlen darauf angelegt, allmählich erschwerte und dauerhaft nicht lösbare Machtkonstellationen zur Klärung zu stellen, sie zu überwinden und hierüber eine bedarfsgerechte Verflüssigung des Entscheidens im Regierungs- bzw. Parlamentsgeschäft zu erreichen.

Mit anderen Worten sind Neuwahlen im Parlamentarismus dafür eingerichtet, dauerhafte “Störungen im Betriebsablauf” der Gesetzgebung abzustellen. In Ländern, in denen wie in Deutschland kein Recht zur Selbstauflösung des Nationalparlaments besteht (in den deutschen Landtagen gibt es dieses übrigens sehr wohl und auch für den Bund wurde es zwecks Vereinfachung diskutiert), sind zur Herbeiführung von Neuwahlen Umwegskonstruktionen wie die Vertrauensfrage und nötigenfalls die Präsidialanordnung – kritischen Stimmen zufolge eine Art “Ersatzmonarchenrecht” bzw. eine Quasi-Notverordnung – errichtet worden. Ihre leicht erschwerende bzw. unterbrechende und mehrstufige Funktion (= Retardation) für das Verfahren ist nicht zu unterschätzen.

Allerdings sind, anders als es von den Verfassungsgründern im Detail vorgesehen gewesen sein mag, die Instrumente Vertrauensfrage und Neuwahlen mit der Zeit und ihren jeweiligen Erfordernissen als dynamische Instrumente des Parlamentarismus überhaupt erst geformt bzw. mit politischem “Leben” gefüllt worden. Die Möglichkeit des Kanzlers, Vertrauen zu erfragen, sollte einen zunächst vor allem disziplinierenden Effekt auf das Parlament üben und/oder der Akzeptanzprüfung dienen. Bundeskanzler Gerhard Schröder hatte bereits 2001 den Afghanistan-Einsatz deutscher Soldaten mit einer umstrittenen Vertrauensfrage (mit dem Kanzlervertrauen wurde eine Sachfrage gekoppelt) verbunden. Damit konnte eine sichtbare Legitimation für die Regierung erreicht werden; insbesondere nach innen gerichtet, in die rot-grüne Koalition. Mit ihren Stimmen konnte die Vertrauensfrage positiv beantwortet werden, während die Opposition diese inhaltliche Verbindung ablehnte und daher überwiegend abschlägig votierte; so im Übrigen auch einige Parlamentarier der Regierungsmehrheit, die – für den Kanzler allerdings unproblematisch – ihrem eigenen Regierungschef das Vertrauen entzogen.

Zur Frage der Auslegungslegitimation wurde das Bundesverfassungsgericht im Zuge der jeweiligen Neuwahlen regelmäßig als Kontrollinstanz angerufen. Dieses hat die Verfassungskonformität in bislang allen Fallen bestätigt, wenngleich noch bis zu Beginn der 1980er Jahre, also mit der zweiten Anwendung, die “unechte” Vertrauensfrage umstritten war. „Ein Teil der Staatsrechtslehre hielt selbst das 1972 von Brandt in einer Pattsituation gewählte Verfahren für verfassungswidrig”, wie der Verfassungsjurist Lutz Gusseck in der Zeitschrift für Rechtspolitik 2006 diskutiert. In seiner bisher letzten Entscheidung vom August 2005 stellt das Bundesverfassungsgericht fest: „Die auflösungsgerichtete Vertrauensfrage ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Handlungsfähigkeit einer parlamentarisch verankerten Bundesregierung verloren gegangen ist. Handlungsfähigkeit bedeutet, dass der Bundeskanzler mit politischem Gestaltungswillen die Richtung der Politik bestimmt und hierfür auch eine Mehrheit der Abgeordneten hinter sich weiß.“

Im Übrigen, mit Blick auf die Gegenwart, müsste man nicht einmal unbedingt von einer “unechten” Frage ausgehen – ist doch ebenso der Fall denkbar, dass unabhängig vom Willen eines Kanzlers bzw. der Kanzlerin tatsächlich ein breiteres Interesse innerhalb des Parlaments besteht, das Vertrauen zu prüfen und eine zwischenzeitlich ggf. fehlende Mehrheit zu identifizieren. Eine “echte” Frage und eine “echte” Beantwortung können also durchaus zustandekommen. Dass ein entsprechendes Ersuchen aus dem Parlament heraus vom jeweiligen Amtsinhaber als “Falle” gewertet werden könnten, liegt auf der Hand.

Unabhängig der Bewertung rechtlicher Legitimation sollen – so zumindest ein eherner Grundsatz im deutschen Parlamentarismus – Neuwahlen stets ultima ratio bleiben; sie sollen jedenfalls nicht die erstbeste Ergebniskorrektur auf Wunsch darstellen und nicht als Automatismus missverstanden werden. Motivation für Kritik an einem zu weitem oder zu beliebig behaupteten Verwirklichungsspielraum für ein Berufen auf “unechte” Vertrauensfragen bot regelmäßig der Verweis auf ein quasi indirektes, ein heimliches Selbstauflösungsrecht und mögliche “Geiselhaftung” oder “Amtshilfe” des Bundespräsidenten. Immerhin wollten bzw. konnten sich die drei mit Neuwahlen befassten Bundespräsidenten der weiten Auslegung der Vertrauensfrage nicht entziehen, wenngleich Zögern und ggf. auch eine kritische bis zumindest anfänglich ablehende Meinung überliefert sind. Insofern erfüllten die Bundespräsidenten in der gelebten Praxis der Anbahnung von Neuwahlen explizit die vielzitierte Funktion eines “Bundesnotars”, der die Verfassungsmässigkeit im Wesentlichen und im Übrigen wie auch in anderen Entscheidungen üblich prüft, sich aber bei eigener Intervention – insbesondere im Blick auf persönliche Motive und taktische Raffinesse der Akteure – weitgehend in Zurückhaltung übt.

Zur Lage 2005 notiert Stefan Dietrich in der Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften: „Hier aber hat sich Köhler (kursiv i.O.) noch einmal in die Rolle des Reichspräsidenten hineindrängen lassen, der seine helfende Hand reicht, wenn die Politik nicht mehr weiterweiß.“ Der Bundespräsident “verhilft” dem Kanzler, mit dessen Begehren einer demokratischen “Machtprobe” durchzudringen, soweit es den tatsächlichen Umständen des Regierens und dem Verfassungsgedanken nicht widerspricht. Dies kann bedeuten, dass Neuwahlen lediglich als “geduldete” Wahlen begriffen werden, deren Zulässigkeit nur dann Bestand hat, wenn der Regierung entweder die Mehrheit innerhalb der Legislaturperiode deutlich abhanden gekommen bzw. diese unklar geworden und/oder eine Fortsetzung der Regierung jedenfalls erheblich beeinträchtigt ist.

Wie präzise und zugleich unpräzise die Bewertungen der Rechtskonformität der Anbahnung einer Neuwahl ausfallen, zeigt sich in Folge diverser Auslegungen, wonach der Begriff Vertrauen nicht auf einen alltagsüblichen Gebrauch reduziert bleiben muss/kann. Es kommt nach der gängigen Interpretation durch das Bundesverfassungsgericht insofern nicht darauf an, ob Abgeordnete dem durch sie gewählten Kanzler bei einer Vertrauensfrage auch wirklich “aufrichtig” oder “moralisch” (miss-)trauen. Damit wurde der Vertauensbegriff von rein individuellen Bewusstseinsprozessen emanzipiert. Schließlich kann ein Verfassungsgericht ohnehin nicht die Motivlage jedes Abgeordneten im Verhältnis zum Kanzler klären.“ (Gusseck, Zeitschrift für Rechtspolitik, 2006). Sparsam fällt denn auch das Urteil aus Karlsruhe von 1983 aus: Vertrauen meine nach der “deutschen verfassungsgeschichtlichen Tradition die im Akt der Stimmabgabe förmlich bekundete gegenwärtige Zustimmung der Abgeordneten zu Person und Sachprogramm des Bundeskanzlers.”

Hemmnisse und verborgene Macht

Nach der Bundestagswahl 2017 hat sich ferner gezeigt, dass der Bundespräsident in bis zu diesem Zeitpunkt für sein Amt unbekannter Weise als “präventiver Hemmer” gegenüber einer allzu vorzeitigen Vorbereitung einer Neuwahl zu agieren vermag. Damit wurde in recht vorsichtiger Weise die dem Amt charakteristische Zurückhaltung des Staatsoberhaupts in Fragen des operativen Politikbetriebs durchbrochen. Ausnahmsweise trat der Bundespräsident nun als ein solches Amt aktiv in Erscheinung, das nötigenfalls auch in Sachen der Regierungsbildung grundsätzlich “eingreifen” und eigene Akzente setzen kann. Mit seinem Appell, nach gescheiterten Koalitionsverhandlungen von CDU/CSU, Grünen und FDP sowie nach Regierungsverzicht der SPD nochmals die Möglichkeiten auch der Fortführung einer Großen Koalition zu prüfen, sind frühzeitig Pläne rascher Neuwahlen kurzerhand erst aufgehalten, dann ganz verworfen worden.

Der Bundespräsident hatte diese “Korrektur” in mindestens dreifacher Form in Gang gesetzt: erstens durch erzwungene Verzögerung der Entscheidungen in den beteiligten Parteien (im Besonderen in der SPD), zweitens durch damit zusammenhängende Bindung bzw. “Verstrickung” der Akteure in das diskursive Verfahren der Sondierungen und Verhandlungen (also das Ausloten von Bereitschaften und Zugeständnissen) und drittens durch die indirekte Zurückweisung eines prinzipiellen Regierungsverzichts einer Partei, welche beinahe einer sanften “Maßregelung” gleichkommen dürfte (direkt zuvor hatte der Bundesvorstand der SPD nochmals seinen Auschlussbeschluss bekräftigt; der Bundespräsident “überging” diesen parteilichen Entscheid durchaus). Über Wochen kam so die Wendung der “staatspolitischen Verantwortung” der Parteien medial in Umlauf. Die oft schon diskutierten verborgenene Quellen der diskreten Macht des Bundespräsidenten, sein Einfluss über das Gewicht seines Wortes und seine Bereitschaft zur Intervention überhaupt, fanden in dieser besonderen Lage markant Ausdruck.

Folgerungen und Aktualität

Sind Neuwahlen denn nun wahrscheinlich? Allgemeine Aussagen verbieten sich. Und doch gibt es mindestens einen Umstand, der Auskunft gibt über die Prävalenz von Neuwahlen und eine erhöhte Wahrscheinlichkeit mit Blick auf die aktuelle Lage nahelegt: Empirisch kommt es zu Vertrauensfragen und Neuwahlen nicht Knall auf Fall. Ihnen gehen langwierige, lähmende und auszehrende Versuche der Einigung, Schlichtung und Vermittlung voraus. Die Regierungspolitik “mäandert” förmlich oder steckt im “Stau”. Dadurch werden ihre inneren und äußeren Schwierigkeiten noch mehr beobachtbar und medialer Kritik ggf. noch schärfer unterzogen. Kurzfristig werden zwar wiederholt auch neue Stabilitäten und Versicherungen der Fortführung erzielt, die dann jedoch nicht über die Dauer einer ganzen Legislaturperiode Bestand haben und bald schon neue Klärungsversuche nach sich ziehen, wie insbesondere die Fälle Brandt und Schmidt verdeutlichen dürften. Insofern kommt es zum allmählichen “Abfinden” mit den Gegebenheiten bis zu dem Punkt, dass ein geeignet erscheinender Moment für die Vertrauensfrage bzw. für einen diese begleitenden Koalitionsbruch/-wechsel erkannt und akzeptiert wird. Neuwahlen haben das Ziel einer Siegesoptimierung bei ohnehin bereits hoher Erfolgserwartung (Fall Kohl) oder sind Ausdruck des Versuchs, sich wieder ins Rennen zu bringen nach einer vorläufigen Niederlage oder in Folge erkennbar massiver Handlungsbeschränkung (Fall Schröder).

Bleibt die Erwartung von Neuwahlen in der aktuellen Legislaturperiode bislang in aller Regel nur spekulativ, verdichtet sich durch verschiedene gleichzeitige Ereignisse bzw. solche in kurzer Folge gerade in den jüngsten Wochen und Tagen zunehmend der Eindruck, dass es für das buchstäbliche “Überlaufen des Fasses” nur noch weniger Tropfen bedarf. Andeutsam werden die beschriebenen historischen Parallelen sichtbar. Auch ausgiebiges Vertagen der Regierungskonflikte wird, historisch besehen, eher früher als später ein Ende finden und bis zum Bruch ist es dann buchstäblich „nur noch eine Frage der Zeit“. Generell müssen Neuwahlen nach einem Koalitionsbruch nicht die einzige Lösung bleiben, können doch in laufender Legislatur Kanzler und Koalitionspartner ohne das Wort des Wählers wechseln. Nur, selbst wenn: Welche Maßnahme wäre im Anschluss daran wiederum höchst wahrscheinlich? Natürlich – die Vertrauensfrage zu stellen.

Zu aktuellen Möglichkeiten der Vertrauensfrage:

Alle Neuwahlen kamen bisher mit einer “unechten” Vertrauensfrage zustande. Das Bundesverfassungsgericht hat sogenannte “auflösungsgerichtete” bzw. “unechte” Vertrauensfragen (= fingierte Niederlage) 1983 und zuletzt 2005 als verfassungskonform bestätigt. Gegenwärtig ist die Lage insofern besonders, da eine “echte” Antwort des Bundestags als nicht unwahrscheinlich gilt. Dieser Fall ist dann gegeben, wenn ein Regierungslager genügend “Abweichler” haben könnte. Ähnlich war der Fall 1966, als Kanzler Erhard ein Ersuchen des Bundestags auf Vertrauensfrage ablehnte, da er mit seiner Absetzung rechnete. Bundeskanzlerin Merkel dürfte gegenwärtig auch deshalb eine Vertrauensfrage tendenziell ablehnen, da eine Abwahl durchaus nicht im Bereich des Unwahrscheinlichen liegt. Das 1966 mehrheitliche Ersuchen auf Stellen der Vertrauensfrage ist seither nie wiederholt worden. Nach dem Grundgesetz ist ein solches Ersuchen auch nicht vorgesehen. Da es jedoch nicht ausgeschlossen ist, wird argumentiert, dass die Initiative zur Anbahnung einer Vertrauensfrage jedenfalls nicht zwingend durch den Kanzler, sondern mit Mehrheit des Bundestags erfolgen kann (so Liesegang, Helmuth C. F. 1983 in Münch, Ingo v. (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Artikel 21 bis Artikel 69, München).

Aktualisiert am: 05.06.2019

Literatur

Patzelt, W. (2006): Parlamentsauflösung im internationalen Vergleich. In: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Heft 1, S. 120-141.

Reuter, W. (2005): Vertrauensfrage und Parlamentsauflösung. Anmerkungen zur verfassungspolitischen Debatte und zur Verfassungspraxis in den Ländern. In: Politische Vierteljahresschrift, Heft 4, S. 655–673.

Schoch, F. (2006): Der funktionale Zusammenhang zwischen der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers und dem parlamentarischen Regierungssystem. In: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Heft 1, S. 88–102.

van Ooyen, R. C. (2015): Prüfungsmaßstab für die Auflösung des Bundestags durch den Bundespräsidenten bei „unechten“ Vertrauensfragen aus verfassungspolitologischer Sicht. In: Ders.: Das Amt des Bundespräsidenten, Wiesbaden, S. 71-82.


2 Kommentare

  1. Herzlichen Dank für diesen so liebevoll geschiebenen wie detailsatten Blick auf die Grundlage der Machtfrage in Deutschland.
    Spröde, sperrig, ganz bewusst unbequem. So vorsichtig und klug ist unser wundervolles Grundgesetz.

    Denn wer sich um Verantwortung bewirbt, hat sie auch zu tragen. Verantwortung ist nicht leichtfertig. Genau diese Leichtfertigkeit schliesst das Grundgesetz aus.

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